本文发表于“中国金融四十人论坛”，2024年4月3日，系作者为CF40独家供稿
我国稳外资如何再发力
潘圆圆
2024年以来，从中央到地方不断出招稳外资、优环境，政策组合拳加速推进。今年政府工作报告提出，“加大吸引外资力度”“加强外商投资服务保障”“打造‘投资中国’品牌”。国务院办公厅3月印发的《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》对打造“投资中国”品牌作出了具体安排。
当前形势下，如何理性看待我国引资水平与引资结构的发展变化？未来如何采取务实措施，助力更大力度吸引和利用外资？近日，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员潘圆圆就此撰文，要点如下：
引资数量方面，2023年我国吸引外资数量同比下降，受新增股本投资增速放缓、利润汇回和对外偿债增加等因素影响，在2022年高基数基础上的阶段性波动属正常现象，长期来看中国外资流入量仍有上升空间。
引资结构方面，制造业占比下降但高技术制造业的外资持续增长、服务业尤其高技术服务业重要性提升；在华外资企业的规模构成更加均衡，中小型外企数量的上升显示中国营商环境持续优化。
2023年大国经济增长承压，地缘政治冲突加剧，各类风险因素叠加，导致了全球资金包括直接投资的流动放缓。在此背景下，我国吸引外资面临来自发展中国家和发达国家的竞争。两方面因素影响未来我国对外资的吸引力，一是短期因素的改善程度，二是长期因素能否持续创造效益，这是决定我国对外资吸引力的根本所在。
目前全球化逻辑出现一些变化，部分发达国家出于对我国生产能力和发展潜力的担心，限制与我国企业的技术合作。对此，我国一方面要加强本土研发，另一方面要持续扩大开放，吸引先进制造业的外资流入，创造适合先进制造企业成长的市场环境。
建议继续优化外资准入政策，一是准入阶段的措施应与准入后的政策相衔接，强化外资进入后的投资保护，保障公平竞争、完善配套措施；二是限制性的措施要与鼓励性的措施进行结合，持续缩减负面清单的同时，还需鼓励外资投向双赢空间更大的领域。
为了进一步完善外资的服务保障体系，我国还需持续畅通沟通渠道，提供交流平台，建立长效服务机制，及时解决外企关注的问题和合理诉求，为企业来华投资经营提供便利条件。未来可从经济和预期两个维度优化营商环境：一是强化我国在产业链和市场方面的优势，将中国打造成为同等风险下收益更高、收益类似下风险更低的投资目的地；二是要形成明确、稳定、可持续的预期。
一、理性看待我国引资水平与引资结构的发展变化
2023年中国吸引外资数量同比下降。根据商务部数据，2023年中国实际利用外资1633亿美元，较2022年的1891亿美元同比下降13.6%。以人民币计算，2023年中国实际利用外资1.13万亿元人民币，较2022年同比下降8%。根据外汇局数据，2023年中国直接投资负债为427亿美元，同比降幅较大。
如何看待我国引资水平和引资结构的发展变化？
在讨论“外商对华直接投资”或“外资流入”问题时，商务部的“实际利用外资”和外汇局的“直接投资负债”是最常使用的数据，但两个数据有不同内涵，统计标准和统计口径有差异，不宜直接比较。
以外汇局数据为例，从统计标准来看，直接投资包括三个部分：股本投资（equity）、利润再投资（reinvested earning）和公司内借贷（intra-company debt）。
股本投资体现了投资者基于东道国基本面做出的投资选择，这类投资接近实际的产业投资。伴随着股本投资，投资者会贡献技术、经验、网络等其他要素，综合东道国可得的资源，在东道国进行长期经营获益。外资投资所获利润可用来增加在东道国的股本投资，也可选择将利润返还母公司，是否返还与两国间的利差、汇差、通胀等因素有关。这些因素在短期内可能发生变化，是短期变量。公司内借贷也与短期变量的相关度较高。
从外汇局数据看，2023年中国吸引外资同比下降的原因在于，新增股本投资增速放缓，但利润汇回和对外偿债增加，两方面因素共同导致中国实际利用外资数量同比下降。2023年由于美元加息、境内外利差加大等原因，外资企业的利润返回和偿还外债都有显著上升。体现在外汇局数据上，外资在华股权投资从2022年的1687亿美元下降到2023年的717亿美元，外资的关联企业债务从2022年的215亿美元净流入转为2023年的289亿美元净流出。这两个数据分别反映了2023年外资利润汇回和外债偿还数量的上升。
除了数量的变化，引资结构的变化也有助于说明中国吸引外资的状况。总的来说，中国希望吸引更高质量的外资，期待外资参与中国的产业升级，推动外资在华布局更加均衡。从行业看，外资重点投资中国的行业，充分利用了中国经济结构转型的机会，外资也帮助了中国产业升级。
一方面，制造业曾是外资重点投资行业。以2005年为例，第二产业占中国实际利用外资的比重约60%。截止2014年，制造业占中国合同利用外资金额的比重仍在54%左右。改革开放以来，外资对中国制造业的发展做出了较大的贡献。从数据看，上世纪90年代实际利用外资占全社会固定资产投资的比重曾高达17%，2000年后外企占中国工业总产值的比重一度超过30%，外资规模以上工业企业的营业收入和利润占全国的比重约为30%。
近年来制造业占中国吸引外资数量的比重有所下降，但高技术制造业的外资持续增长。2023年中国高技术制造业引资增长6.5%，其中医疗仪器设备及仪器仪表制造业、电子及通信设备制造业分别增长32.1%和12.2%。
另一方面，服务业尤其是高技术服务业的重要性在提升。2023年中国在服务业领域吸引外资为7760.8亿元人民币。投向中国的高技术服务业外资中，科技成果转化服务、研发与设计服务领域的外资分别增长8.9%和4.1%。服务业外资重要性不断提高，与中国对服务的消费需求上升有关，也与中国经济中服务业的贡献率升高有关。
在华外资企业的规模构成也更加均衡，2023年全国新设立外商投资企业53766家，同比增长39.7%，其中绝大多数是中小型企业。大企业的数量是有限的，而大型外企中的绝大部分已经展开了对华投资，2019年世界500强公司中已有约490家在华投资。由此可以推测，2023年新设立的外商投资企业中，中小型外企是主力，而中小外企数量的上升说明中国营商环境在优化。
其中的逻辑是，中小型外企单个企业的议价能力通常比较弱，难以获得“一对一”量身定制的投资待遇，会更加重视东道国整体营商环境的法治化、市场化和国际化水平。中小型外企数量的上升，说明中国营商环境持续优化，外企认为中国市场的确定性在提高。
因此看更长时间中国吸引外资的情况，中国的外资流入量仍有上升空间。更长时间包括向前和向后两个维度：回顾过去，2017-2022年中国吸引外资连续六年正增长，特别是2022年在全球跨国投资下降12%的背景下，中国引资数量同比增长6.3%，创下了历史新高。在2022年高基数的基础上，出现阶段性波动是比较正常的。
展望未来，长期里中国吸引外资的数量增长有较大的空间。除营商环境的持续改善外，它国经验说明，随着一国经济体量增加，其吸引外资的数量会增长；人均收入的增加常伴随着外资数量上升，发达经济体的“FDI存量/GDP”值平均而言比发展中国家要高。根据外汇局的直接投资头寸数据，2004-2023年中国“FDI存量/GDP”的平均值为22.2%，低于G20国家的平均值，后者约在40%左右。与中国经济总量相比，中国吸引外资数量有增长空间。随着中国人均收入继续上升，外资流入有更大的增长空间。
二、全球跨国投资形势变化与招商引资竞争
1. 2023年全球FDI有所下降，我国吸引外资面临来自发展中国家和发达国家的竞争
根据联合国贸发会议的《全球投资趋势监测报告》，2023年全球跨国投资同比增长3%，剔除“离岸中心转投资”的因素，全球FDI实际下降了18%。其中，发达经济体、发展中经济体引资分别下降28%和9%。2023年美国和欧盟吸引外资的下降幅度分别为3%和23%。
全球跨国投资的下降可以从这几个方面理解：
从历史数据的表现看，外资数量出现较大幅度波动较为常见。以发达经济体为例，2017、2018和2022年发达经济体吸引外资的跌幅分别为30%、28%和37%，2020年的跌幅高达68%。2019和2021年发达经济体吸引外资则分别增长了47%和89%。中国吸引外资数量在较长时间内保持稳定是来之不易的成果。
从直接投资的特征看，吸引外资金额容易受到大项目的影响，部分项目金额高达数百亿美元，大项目的有无及数量变化使得特定年度的引资数量不同。
从国际投资的环境看，2023年大国经济增长承压，地缘政治冲突加剧，各类风险因素叠加，导致了全球资金包括直接投资的流动放缓。
中国吸引外资面临来自发展中国家和发达国家的竞争。发展中国家通过激励型政策吸引外资，主要包括财税鼓励和金融便利来降低税收负担和融资成本，提高外资的盈利预期。
以越南为例，越南中央和地方政府都采取了一系列激励外商投资的政策，具体有公司所得税优惠、为形成固定资产而进口的货物免征进口税、减免土地费和土地租赁费、加速折旧等措施。越南还区分投资活动、投资区域、投资行业给出了可享受特别激励的投资项目。
越南的激励性政策促进了外资流入。数据显示，截至2022年，越南的外资注册资本量为4405亿美元，外资主要来源于韩国、中国大陆、新加坡、日本、中国台湾、中国香港。这几个经济体占越南吸引外资案例的比重分别为26.3%、9.8%、8.6%、13.7%、8%、6%，占引资金额的比重分别为18.5%、5.3%、16.2%、15.7%、9.3%、6.7%。
以美国为代表的发达国家鼓励制造业回流，倡导近岸和友岸外包，推动供应链替代，客观上给外资提供了更多选项。加上中国劳动力成本上升，国内消费迭代升级等因素，部分外企在产品和服务上的优势减弱，可能选择减少在华投资，或将部分业务撤出中国，或建立海外备份生产场所。
2. 两方面因素影响我国对外资吸引力，长期来看外资对华投资获得高收益有基本面支撑
两方面因素影响未来我国对外资的吸引力：
一方面是短期因素的改善程度。如上文所述，2023年吸引外资数量的下降是利润汇回和偿还外债的增加所导致，这部分资金的流动随着短期因素而发生变化。在舆论导向和市场情绪影响下，还有一定的跟风效应。当短期因素出现变化，例如中美之间的负利差转变为正利差，资金可能再次流入中国，中国吸引外资的数量将趋向稳定。
另一方面，中国的长期因素能否持续创造效益，是决定我国对外资吸引力的根本所在。是否投资中国，外国投资者最重视甚至唯一看重的是收益成本相抵之后的经济回报。决定直接投资回报的是基础变量。中国的基础经济变量，包括基建、人力、资源、技术、市场等非常稳定且持续改善。
例如，2023年中国国内生产总值（GDP）超过126万亿元，社会消费品零售总额超47万亿元，最终消费支出对经济增长的贡献率达到82.5%，年末常住人口城镇化率为66.16%，货物进出口总额达41.8万亿元，2023年中国居民人均可支配收入比2014年增长了约1倍。这些数据说明，中国对外商的经济吸引力客观存在，过去、现在和未来外资对华投资获得高收益有基本面的支撑。
三、全球化逻辑出现变化中国扩大对外开放需要做好两方面工作
基于发展经济的考虑，将生产的不同环节配置在不同的国家，是上世纪九十年代以来全球化的逻辑——企业利用不同国家在土地、劳动力、技术、资源方面的优势，进行全球布局，有利于降低经营成本并提高生产效率。
苹果公司是生产链全球布局的一个典型例子，苹果的排名前200的供应商来自不同的国家，包括中国、美国、印度、越南、墨西哥等。中国顺应了全球化的趋势，通过吸引外资对外出口，积极融入国际生产网络。同样以苹果为例，中国企业是苹果产业链的重要组成部分，苹果前200大核心供应商里中国大陆供应商数量较多。
苹果的供应链是一个典型例子，与苹果相类似，还有数十万家外企在华经营，这些外企有大量的原材料、半成品、制成品进出口，中国通过这些渠道深度融入全球产业链，提高了自身的生产能力。随着中国企业的制造能力上升，中国同样希望将生产配置在不同的国家。发达国家在部分制造业上具有技术优势，中国和发达国家在这些行业进行分工合作，对双方都是有益的。
但目前全球化的逻辑出现了一些变化，部分发达国家出于对中国生产能力和发展潜力的担心，通过强化投资审查、更新出口管制和人员交流方面的政策，限制与中国企业的技术合作。在这种背景下，中国一方面加强本土研发，另一方面持续扩大开放，吸引先进制造业的外资流入，创造适合先进制造企业成长的市场环境，并期待通过我国的投资活动丰富国际投资的实践，为全球投资环境的改善和经济增长做出贡献。
今年的政府工作报告明确加大吸引外资力度，提出了继续缩减外资准入负面清单、扩大鼓励外商投资产业目录等具体举措。笔者认为，准入是与外国投资者关系最密切的权利，充分保障外资的准入权利、增加外资在中国的机会是基础环节。中国非常注重保障外资在准入阶段的权益，2017年以来中国连续缩减外资准入负面清单。在2017年中国外资准入负面清单中，限制投资和禁止投资产业目录下分别有35条和28条；到了2018、2020和2021年，中国外资准入负面清单中的条目分别为34条、33条和31条，2021年自贸试验区外资准入负面清单只有27条，中国对外资准入的限制逐年减少。
下一步，建议继续优化外资准入政策。例如，准入阶段的措施应与准入后的政策相衔接。强化外资进入中国后的投资保护，保障公平竞争，完善配套措施等同样重要。又如，限制性的措施要与鼓励性的措施进行结合。持续缩减负面清单的同时，还需鼓励外资投向双赢空间更大的领域，如中高端制造、研发、现代服务等领域和中西部、东北地区。就具体行业来说，2024年政府工作报告指出，继续缩减外资准入负面清单，全面取消制造业外资准入，放宽电信、医疗等服务业外资准入。
习近平总书记在主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时强调，“加强市场化法治化国际化营商环境建设，增强对国内外要素资源的吸引力。”要吸引外资，营商环境就是竞争力。
对营商环境有两类评价指标：
第一类是定量的指标。以世界银行的营商便利度指数为例，该指数对获得许可、纳税、贸易、履行合同等事项，给出了企业花费的时间长短、成本的高低、流程数量的多少，并以此说明各国投资环境的差异。定量指标有指向明确、结果可比等优势，我国也可给出明确的数值目标。
第二类指标以定性为主，如透明、友好、安全等，这些指标在概念上有模糊性。例如，透明度中涉及信息公开的内容、方式、时间等，各国可能有不同的理解。对于这类指标，我国应该对标国际高标准，吸收它国的经验，并考虑本国经济社会的发展状况来进行界定。
可从“投资服务”这个角度来具体说明中国如何优化营商环境。外资企业在中国有“进入-经营-退出”的不同阶段，其存续时间短的话有几年，长则数十年，通过长期经营来获利。对外资企业的服务和保障将覆盖投资的不同阶段，延续较长的时间，涵盖方方面面的内容。
在外企进入阶段，中国的服务保障体系应关注审批、规划、用地、用电、环评等方面。在经营阶段，中国的服务保障涉及纳税、贸易、履行合同、能耗等企业事项，也包括支付、旅行等投资者的生活便利。在退出阶段，投资者权益保障、外汇等问题较为重要。
为了进一步完善外资的服务保障体系，建议进一步畅通沟通渠道，提供交流平台，建立长效服务机制，及时解决外企关注的问题和合理诉求，为企业来华投资经营提供便利条件。
未来可从经济和预期两个维度来优化营商环境。经济方面，要强化我国在产业链和市场方面的优势，将中国打造成为同等风险下收益更高、收益类似下风险更低的投资目的地。另外，要形成明确、稳定、可持续的预期。相比营商环境本身的特质，营商环境整体的确定性和持续性更为关键，外商会基于对营商环境的整体看法来做出投资选择。稳定预期的方式包括坚定扩大开放，缩减负面清单，促进公平竞争，提升知识产权保护等多方面的内容。