本文发表于《世界知识》2023年第3期。

英国数字货币发展及启示

刘朋辉 宋爽

　　虽然英国对私人数字货币创新的支持有益于维持伦敦国际金融中心的地位，但是其在主权数字货币领域进展缓慢，难以效仿美、中的发展模式，恐很难利用数字货币提升英镑的国际地位。

　　数字货币诞生以来，英国一直持较为开放的态度。凭借多年发展，英国在私人数字货币交易（加密货币）和对其的监管上走在了世界的前沿，但主权数字货币（中央银行数字货币）的发展却面临制约。英国对数字货币管理的一些经验，对中国数字货币的发展有一定借鉴作用。

　　一、数字货币在英国的发展历程

　　英国是世界上对数字货币最开放的国家之一，其数字货币发展历程可分为两个阶段：2020年以前的重心在于发展加密货币交易市场并完善监管，2020年以后开始加强中央银行数字货币（CBDC）研发和数字稳定币监管。

　　为吸引国际资本、拓展伦敦国际金融中心的业务，英国很早就对加密货币市场开放，并致力于完善监管制度，逐步建立起涵盖税收、反洗钱和投资者保护等方面的监管体系。2014年9月，英国税务海关总署（HMRC）发布简报，明确了对从事加密货币活动获利的税收处理以及从事这类活动需缴纳的相关费用。2015年5月，英国财政部发布监管指导文件，提出将对数字货币交易所进行反洗钱监管。2016年，英国正式启用“监管沙盒”制度，成为其创新监管机制的重要一步。英国金融行为监管局（FCA）将区块链技术放到“沙盒”（Sandbox）里面进行实践——允许公司在真实市场环境中测试产品和服务但采用适当的保护措施，保证了区块链项目在政府可控的范围内发展。2018年3月，英国财政部、金融行为监管局和英格兰银行共同组建加密资产工作组（Cryptoassets Taskforce），并于当年10月发布报告，提出英国将保障加密资产市场安全透明，对加密资产实施立法以保护消费者和维护金融稳定，积极鼓励加密资产领域创新。同年12月，英国税务海关总署正式发布关于加密资产的税收政策文件，明确了针对个人与企业的加密资产税收征缴办法。随着监管框架的完善，英国加密货币市场蓬勃发展。截至2021年6月，英国加密货币持有人数已升至约230万人，占总成年人口的4.4%，同时人均持有量中位数在一年间从260英镑升至300英镑。

　　受到美国脸书公司提出数字稳定币“天秤币”（相对一篮子货币保持价值稳定的加密资产）的影响，身为英国央行的英格兰银行在2020年以后正式将CBDC提上日程，数字稳定币也成为英国监管当局的关注重点。实际上，英格兰银行早在2014年就开始探讨数字货币与支付技术创新，还在2016年与伦敦大学学院共同推出了加密数字货币RSCoin，然而这些探索最终都停留在构思阶段。“天秤币”提出后，英格兰银行于2021年4月宣布同财政部成立CBDC工作组，以应对全球稳定币对主权货币构成的挑战。此后，“CBDC参与论坛”和“CBDC技术论坛”两个外部研究组织成立。前者主要组织金融机构、民间社会团体以及商业机构，探究CBDC的具体应用问题；后者主要组织来自金融机构、大学、金融科技企业、金融基础设施平台以及其他科技企业中的技术专家，探究CBDC的技术问题。同时，英格兰银行还积极参与CBDC国际合作。2020年1月，英格兰银行加入国际清算银行（BIS）与主要发达经济体央行共同组建的CBDC研究小组。该小组于2020年10月发表报告，明确了西方国家对CBDC发行的基本原则与核心特征；2021年9月，英格兰银行又发布了三份报告，分别探讨CBDC系统设计和互操作性、用户需求和CBDC使用、金融稳定启示。2021年10月，七国集团（G7）财长和央行行长发表关于CBDC和数字支付的联合声明，并通过了零售CBDC的13条公共政策原则。

　　与此同时，英国当局也在加强数字稳定币的监管工作。2021年6月，英格兰银行在其发布的《新数字货币形态》中指出，有必要在稳定币变得普遍并可能影响金融稳定之前构建监管法规体系，主要涉及稳定币作为支付手段、价值贮存工具以及稳定币市场发展对宏观货币财政政策的影响。2022年1月，英国财政部在其发布的《英国对稳定币与加密资产的监管方法：咨询意见及证据征集》中明确提出：2011年颁布的电子货币监管规定及2017年颁布的支付工具规定的部分内容将适用于稳定币交易活动，2009年银行法将被更新以把稳定币交易活动纳入监管范围，2013年金融服务（银行业改革）法也将更新以确保稳定币支付系统受到支付系统监管机构（PSR）的监督。

　　二、英国数字货币发展的经验与不足

　　从英国数字货币的发展历程可以看出，在数字货币发展的初期阶段，即私人数字货币发展阶段，英国掌握了发展机遇，并在数字货币监管创新方面走在国际前沿，为维护伦敦国际金融中心的地位提供了支持。凭借多年健康发展，英国已成为全球加密货币交易的重要市场。根据金融行为监管局的调查数据，约78%的英国人对加密货币有所认识，而且英国人对于加密货币的认识，逐渐从投机品向主流投资产品以外的补充投资品转移。同时，英国的金融监管创新在全球起到示范作用。英国是世界上最早提出“监管沙盒”理念的国家，该制度使金融企业可以在受限制的“沙盒”环境中测试创新产品和服务，帮助企业以更低的成本改良创新商业模式或技术，同时也帮助监管机构识别该创新的潜在风险，并构建针对消费者、投资者的保护政策措施。截至2022年，英国已成功将约170家企业纳入“监管沙盒”框架，其中相当部分为加密货币技术相关企业，具体涉及基于区块链技术的跨境支付、分布式证券发行和加密货币交易所等。如今，美国、新加坡、香港等金融业发达的国家（地区）都在效仿英国，建立“监管沙盒”制度。

　　但对于发展主权数字货币，英国却显得犹豫不决。虽然英国积极同其他发达经济体开展CBDC合作，却没能利用数字货币发展机遇提升英镑的国际地位。英国如今在发展主权数字货币上也面临一些制约。一方面，由于受到国内市场的限制，英国难以采取中国发展CBDC的路径，以支持数字英镑在国际上获得足够关注。美国著名经济学家肯尼斯·罗格夫曾指出，数字人民币很容易在世界两大经济体之一的中国使用，是支持其扩大国际网络的重要原因。另一方面，英国缺少大型平台企业，难以效仿美国的美元稳定币先行路径。美国不急于发展CBDC，是因为其能够依托平台企业开发的美元稳定币来拓展美元的网络外部性。英国并不具备以稳定币拓展主权数字货币疆域的条件，相反，全球稳定币的发展使英国货币当局倍感压力和挑战。

　　三、英国数字货币发展的启示

　　数字货币在英国的发展路径，对我国数字货币的发展有一定的启示。

　　第一，主权数字货币的国际合作应受到重视。虽然英国尚未明确发行数字英镑的计划，但却积极参与发达国家间CBDC合作，这可以使得英镑在未来的数字货币国际支付体系中占有一席之地。我国虽然率先推出数字人民币，但在数字人民币的国际使用上面临一些阻力。与主要国家建立CBDC系统的互操作性，维持数字人民币在未来数字化国际贸易和金融活动中的相关性，应成为发展数字人民币的最低目标。为此，我国一方面要与发达国家加强沟通，主动排除误解和猜忌；基于数字人民币的开发经验，与发达国家就CBDC的原则和标准交换意见，努力做到求同存异、协同发展。另一方面，我国要积极扩大与新兴经济体和发展中国家的合作，建立彼此之间平等互利、可互操作的CBDC系统，基于市场化原则拓展数字人民币的国际网络。

　　第二，如果监管得当，私人数字货币市场可能成为传统金融业的有益补充。我国目前禁止私人数字货币的发展，这是由我国国情决定的。相比英国，我国的金融市场及其监管机制尚不成熟，私人数字货币可能引发广泛风险，因此现阶段采取禁止措施有助于保持金融稳定。但从英国发展数字货币的经验来看，加密货币正在成为传统金融资产的有益补充。随着国际上对加密货币和数字稳定币监管机制的完善，私人数字货币的发展正逐渐成为趋势，在未来适当时机，我国也不排除放松私人数字货币管制的可能性，因此应提前考虑制定私人数字货币的监管框架。在这一方面，英国的监管经验值得借鉴。譬如，从反洗钱、投资者保护、税收等角度构建私人数字货币的监管体系，特别是可以吸收英国的一些监管创新举措，如“监管沙盒”制度，合理地控制私人数字货币的风险。

　　（作者：刘朋辉系中国海油集团能源经济研究院助理研究员；宋爽系中国社科院世界经济与政治研究所/国家全球战略智库助理研究员。）