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时评
竞争中立:政策应用及启示
2019-09-23 13:09:00

 本文刊发于《国际经济评论》2019年第5期

竞争中立:政策应用及启示

鲁桐

    竞争中立(CompetitiveNeutrality,或译竞争中性)作为一项调整国内市场秩序的公共政策,旨在维护国有企业和非国有企业之间的公平竞争环境。在当前国际竞争态势下,竞争中立从国内法规政策向国际规则的转化呈现加速发展的态势,成为欧美国家维系国际规则主导权,遏制新兴市场经济体挑战的重要手段。

    进入21世纪,两方面的变化促使竞争中立的重要性凸显,一是越来越多的国有企业成为国际竞争的有力对手;二是发达国家开始重新看待国有企业对经济增长的驱动作用,而非简单地将其私有化。一方面,国有企业的数量和规模在迅速扩大;另一方面,国有企业已成为有力的竞争者参与国际市场竞争,其行为和影响受到各国政府和商界的关注,特别是国有企业的公平竞争问题已成为当下国际社会关注的焦点问题之一。

    经济合作与发展组织(OECD)研究报告显示,世界大型公司的22%是由国家所有和控制的,这是近十几年来的最高值。根据其最新公布的统计数据,截至2015年底,世界主要国家(40个)中央政府共有2467家国有企业,资产价值超过2.4万亿美元,雇佣人数920万。[1]这些数据与三年前相比,无论是国有企业的数量还是资产规模都有所增加。[2]国家所有权在能源、交通、邮政、电信、电力和天然气、大众传媒和金融服务等基础设施以及具有战略意义的领域仍占有较高的比重,金融是国有资产占比最大的单一部门。[3]在2018《财富》公布的世界500强中,美国企业有126家,中国企业有120家,其中有大约80多家为国企。

    2018年9月25日,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)、欧盟贸易委员西西莉亚·玛姆斯托姆(Cecilia Malmstrom)和日本经济贸易和工业部长世耕弘成(Hiroshige Seko)在纽约进行三方会谈。在会后发布的联合声明中强调了确保公平竞争的重要性,特别关注“如何制定有效的规则来解决国有企业扭曲市场的行为和对抗特别有害的补贴实践”问题。[4]在即将启动的WTO新一轮改革方案中,用竞争中立原则对待国有企业参与国际竞争已成为题中之义,将对全球治理体系产生深刻的影响。

随着中国经济在全球市场上影响力的提高,国有企业积极参与国际竞争,并在“一带一路”倡议中发挥重要作用,中国国有企业在海外市场面临的摩擦和冲突日益凸显。世界经济增速放缓,保护主义、单边主义加剧,中国全球发展战略遇到了前所未有的阻碍。如何应对国际环境变化的挑战,以竞争中立原则规范国有企业,创造公平竞争的市场环境,既是中国企业参与国际竞争的需要,也是深化国企改革、完善社会主义市场经济的需要。

竞争中立政策提出的背景和内涵

    竞争中立政策提出的背景是20世纪70年代以来部分发达国家进行的国企改革。二战以后发达国家的国有化浪潮对于战后重建、改善就业发挥了一定的积极作用。但国企低效率是普遍存在的难题,各国政府对国企进行投资和补贴导致财政恶化,包括英国在内的欧美国家纷纷进行市场化的国企改革。主要手段之一是通过私有化,甩掉政府负担,到20世纪90年代初,英国只剩下英国铁路公司、邮政公司、国家煤炭局、英格兰银行、国家公共汽车5家国有企业。[5]国企市场化改革的另一手段是市场化,即减少政府对国企的干预和补贴,将企业推向市场,完善公平竞争的市场环境。1992年欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》,强调纠正市场扭曲的重要性。虽然在20世纪70年代一些发达国家在制订本国法律规则和相关经济政策过程中,已经将竞争中立理念应用其中,但率先提出“竞争中立政策框架”(Competitive Neutrality Frameworks,CNFs)的是澳大利亚。

    (一)竞争中立内涵:两种比较

    20世纪90年代初,澳大利亚为了推动经济的可持续发展,开始对一批国有企业进行公司化改造。在这一过程中,发现政府背景的企业在税收、财政补贴、低息贷款、政府担保、市场准入等方面获得额外的竞争优势,进而损害经济整体效率。1993年澳大利亚联邦政府发布的《国家竞争政策》(又称《希尔墨报告》,Hilmer Report)正式提出竞争中立概念和框架。[6]报告提出限制企业的反竞争行为、改革公共垄断结构以促进竞争和培育竞争中立的市场环境等6项竞争政策。1995年,澳大利亚联邦和各州、地区间达成的《竞争原则协定》(Competition Principles Agreement,1995)界定了竞争中立概念,“竞争中立政策的目的是消除因公有制企业投入商业活动所造成的资源配置扭曲,政府企业不能仅仅因公有制就享受净竞争优势(Net Competitive Advantage)”。[7]随后,澳大利亚政府在1996年颁布了对竞争中立政策具有里程碑意义的法律文件——《联邦竞争中立政策声明》,明确了竞争中立的概念:“竞争中立是指政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势。”该概念在所有关于竞争中立的研究中引用最为广泛。[8]

    澳大利亚竞争中立概念始终强调“净竞争优势”,即指国有企业因其国家所有制所获得的竞争优势与竞争劣势之差。一方面,国企在税收、管制、债务负担、政府补贴、市场准入等方面获得一系列竞争优势,但同时,国企也因承担更多的责任和义务而产生一些竞争劣势,如产业政策、公共服务、价格管制、政府干预等。竞争中立政策旨在消除国有企业的“净竞争优势”。澳大利亚竞争中立的适用范围是“政府企业的商业活动”,它是指在如下三种情况下的经营活动:1)必须对商品或服务收费;2)必须实际存在或可能存在竞争者(国有或私营);3)管理者在商品或服务的生产、供应和定价中有一定的独立性。换句话说,如果政府决定某种商品和服务只能由国有企业提供,那么竞争中立政策就不适用。因为在这种情况下,该商品或服务是由政府决定的,而非混合市场决定的。而且,澳大利亚对政府企业的商业活动特别强调“显著性”(Significant)的要求,其含义是指每年超过1000万澳元以上的商业收入,具体包括航空铁路服务、能源和水服务、金融保险、高等教育和咨询服务等15个领域。

    经济合作与发展组织(OECD)将竞争中立概念扩展到更广泛的领域,强调整个市场环境的中立性。经合组织的研究报告多次强调,竞争中立可以被理解为一种法律和管制环境,在这种环境下的各种企业,无论是公共的还是私有的,都面对相同的规则体系,政府不应当享受不公平的优势。[9]

    从定义上看,OECD给出的竞争中立是指“在经济市场中运营的任何企业都没有不当的竞争优势或竞争劣势”。[10]该定义有两点值得注意,首先是对“不当竞争优势”(undue competitive advantage)的理解。商业实体可能因为对其反补贴的救济而获得一些优势,这种情况并不违反竞争中立原则。其次,“在经济市场中经营”的含义更宽泛,包括将来可能发生的经营行为。如果商业实体原则上是允许在市场上竞争,但实际上却因为其他企业的在位优势而被排斥在外,也属于偏离竞争中立的情形。从适用范围看,OECD竞争中立原则“适用于政府拥有的各类实体在任意市场上与私有经营者发生事实或潜在竞争的情况”。[11]在欧盟,这一概念的适用范围包括两类实体:一是受政府委托履行公共服务义务的私营企业,二是享有特殊及排他权利的企业。

    与竞争中立适用范围相关的另一重要方面是将“非商业活动”排除在外。当事关公共利益目标时,违背竞争中立行为是可以接受的。欧盟对公共利益活动的定义包括军队或警察、空中和海洋航行安全与管制、污染监测、监狱等。尽管“商业活动”与“非商业活动”的区分在各国有不同的理解,较为普遍接受的定义是:“商业活动”指在市场上不构成公共政策职责的活动;“商业实体”指未受政府指派执行公共政策职责的实体。[12]

    经合组织各成员国经济活动的经验表明,公共部门的商业活动由于其所有制形式而产生的优势或劣势,引发多种竞争扭曲现象。为解决或避免各类扭曲现象的发生,政府政策制定者通过建立竞争中立框架(政策、规则及其执行),维护公平、透明的市场竞争环境。竞争中立的原则要义是,政府采取的所有行动,对国企和其他企业之间市场竞争的影响都应该是中性的。[13]政府的行为不给任何实际的和潜在的市场参与者尤其是国企带来任何“不当的竞争优势”。

    发达国家追求竞争中立理念植根于其自由市场竞争理论和传统,认为竞争中立能够提供整个经济的资源配置效率。从倡导和推行竞争中立的根本原因看,主要有政治和经济两方面的考虑。政治方面与政府扮演的角色相关,在市场经济条件下,政府应该确保有效履行公共服务义务,维护市场公平竞争秩序。经济方面是为了提高资源配置效率,促进经济增长。进入21世纪,两方面的变化促使竞争中立的重要性凸显,一是越来越多的国有企业成为国际竞争的有力对手[14],二是发达国家开始重新看待国有企业对经济增长的驱动作用,而不是简单地将其私有化。

    (二)竞争中立国际化出现加速趋势

    由于国有企业的所有制属性,竞争中立蕴含的对政府行为的约束不断得到强化,并在欧美国家积极推动下向双边和多边国际规则过渡。当下国际竞争的新焦点——对规则主导权的争夺日趋激烈,国际制度竞争内容从早期的国民待遇、关税减让、倾销和补贴、争端解决,转到环境社会治理(Environment Social Governance, ESG)、知识产权(IntellectualProperty,IP)、政府采购(Agreement on Government Procurement,GPA)、竞争中立等新一代治理规则。在围绕竞争中立的国家制度竞争背后,更为实质的是政府角色的竞争和政府与市场关系的竞争。竞争中立规则并非排斥政府介入市场,而是对全球化和市场经济条件下的政府角色提出了更全面、更高的要求。[15]

    在20世纪90年代末美国推行的自由贸易协定(FTA)和双边投资协定(BIT)中,已经将竞争中立规则纳入相关条款,其核心是约束缔约方国有企业的反竞争行为。美国贸易代表办公室(Office of the United States Trade Representative, USTR)推出的《2012年国民双边投资协议范本》中规定,当国有企业被授权行使监管、行政或其他政府权力时,应当承担相关缔约国在条约下的义务,并效仿WTO的争端解决机制,允许涉及竞争中立争议的案件诉诸争端解决机制。[16]

    2010年以后,在经济合作与发展组织(OECD)、联合国贸发会议(UNCTAD)、欧盟(EU)以及美国、澳大利亚等国际组织和国家的推动下,竞争中立规则开始通过双边或多边条约的形式成为国际贸易投资领域的新议题。美国国务院负责经济、能源和农业事务的副国务卿罗伯特·霍尔马茨(Robert D.Hormats)在2011年发表的《为全球竞争打造良好的市场基础:竞争中立》一文中表示,要用竞争中立“弥补现有的国际经济规则”,以纠正国有企业和私营企业无法公平竞争的缺陷。竞争不中立造成了“某些国家的企业以不正当的竞争优势,对美国利益构成伤害,这既是大的贸易问题,也是大的投资问题——需要全面的贸易和投资规则”。[17]

    OECD在最近的十几年中,将竞争中立作为重点政策领域,在开展有关竞争中立一系列研究和调查的基础上发表了大量相关研究报告和政策指引。

    其中,OECD提出的衡量竞争中立的八个标准,具有较大的政策影响力。竞争中立原则的“八大基石”涉及四个方面内容。[18]

    第一,精简国有企业的公司形式和结构。

    贯彻竞争中立原则面临的首要问题是各国在多大程度上保持国有经济以及国有实体采取何种方式运作。对于前者,多数经合组织国家都经历了反复过程,从大规模的私有化,到认识到保留一部分国有经济的必要性。国家所有制与市场经济能否兼容,也经历了从否定到开始探索其有效途径的过程。20世纪90年代“华盛顿共识”失败后,全球范围内出现了一个新趋势,即各国逐步接受国有企业存在的价值,把改革的努力放在维护公平市场竞争秩序,改善国有企业公司治理。[19]经合组织对其32个成员国发放的调查问卷表明,国有企业存在的理由主要有三:一是认为在某些提供公共品和公共服务的领域,国有企业比外包更有效率;二是在市场监管不可行或无效率的自然垄断性质的行业需保留一些国有企业;三是将某些行业置于国家所有权控制之下,有利于支持符合国家利益的经济和战略目标。[20]

    在优化国有企业的运作形式方面,经合组织国家的普遍做法是首先对国有企业进行商业性和非商业性分类,然后进行公司化改造,使其成为独立法人实体,遵循统一的公司法。

    第二,核定特定职能的成本,将公共服务义务列入预算。

    OECD对成员国的调查显示,几乎所有国家都会对既从事商业活动又履行公共服务义务的企业提供某种形式的补偿。国情不同,公共服务类型和提供的实体不同,补偿的方式也就五花八门。竞争中立面临的挑战是,如何准确计算补偿数额,最大限度地降低扭曲效应。核算政府商业活动的成本是确保竞争中立原则得到有效落实的第一步,其难易程度与国有企业公司化程度相关。对于公司化的国有企业而言,核算因履行公共服务而产生的成本相对容易,而尚未完成公司制改造的一般性政府单位,往往将商业活动与非商业活动交织在一起,因此,其成本核算复杂难辨。

在多数经合组织国家,国有企业面对的监督比其他类型的企业更严格。除了竞争执法部门和监管部门以外,政府各部委、国会及国家审计机构都扮演着监督和监控国有企业的角色。即使这样,仍存在一些可能违背竞争中立原则的情况。例如,当国有企业与政府部门高度结合时,通常要在金融资产和非金融资产、债务、养老金支付等方面共同分摊成本。如果分摊成本人为地低于实际水平,会给国有企业带来竞争优势,使其定价策略比竞争对手更激进。面对这种情况,许多国家采取的措施是要求国有企业将商业活动和非商业活动的账目分开设立。经合组织先后发布了一系列政府服务外包和成本核算指引,要求分担的成本包括所有共同承担的财务(管理费用)及非财务成本(资本贬值、税收等),还应包括职工安置费用、工资福利及养老金。欧盟透明度指令有两个目标:一是确保政府部门与国有机构之间的资金流动透明,内容包括抵消经营亏损、资本注入、拨款或优惠贷款、财政补偿等;二是确保享有专属权或特权的服务而获得补偿的机构,对不同的经济活动分设账户。[21]

    要求国有企业进行成本核算的目的是消除国家所有权带来的成本优势或劣势,同时,成本核算也是确定经济回报率的重要前提。增强成本核算的透明度是贯彻竞争中立的重要环节。对于公司制国有企业来说,如果其提供的公共经济利益服务由公共资金列支,则应充分披露资金来源和用途。对于非公司制的政府机构而言,预算转移支付和用于资助政府机构商业和非商业职能运作的预算外支出应当公开透明。[22]国有企业成本信息完全公开并实行高标准的会计准则的一个主要目的是确保对国有企业公共服务义务的补偿不会为竞争性活动的交叉补贴创造条件。

    第三,在税收、政府采购和监管等方面平等对待国企和其他企业。

    税收中立是确保竞争中立的一个重要手段,一些国家采取的措施是用直接税和间接税代替补偿制度。欧盟增值税指令(第13条)规定,国家、地方政府及其他主体以公共机构身份参与活动或交易时,应将其视为应纳税人。[23]如果某些税收规则有可能对国有企业有利,税务部门应该考虑将相同的待遇扩展到私营企业。在另一些国家如英国,一些国有企业因政府性质免于缴纳税费,政府通过重新确定税前回报率的方法,来消除国有企业的免税优势。澳大利亚的税收中立调整办法,是要求企业算出与竞争对手相当的税收负担,将税负纳入企业经营成本,但实际上不必进行支付。

    监管中立意味着管辖企业经营的法律与监管框架无歧视性。无论是国有企业和私营企业之间,还是不同法律类型的企业之间,都不应该存在适用性、透明度和执行力上的差异。

    经合组织关于国有企业公司治理指引中,明确不支持以豁免监管的方式来补偿企业履行公共服务义务。[24]对于致力于竞争中立的政府而言,监管中立的方法主要有三个方面:1)对有理由采取歧视性监管措施的经营活动进行结构性拆分;2)持续评估公共服务义务的履行情况,评价竞争与监督措施是否得当;3)如存在监管优势,可以用补偿性支付来弥补。[25]欧盟国家认为,为确保提高公共经济利益服务而豁免竞争法律的做法是允许的,但要满足一定条件。豁免政策的依据是,公共利益服务属于非盈利性质,如果完全依靠市场力量可能会影响服务质量。

    第四,在国企股权融资和债务融资方面的竞争中立要求。

    尽管多数国家认为国有企业在举债时,应该采用不对其他企业造成歧视的条件,但实际情况不容乐观。政府可能以显性、隐性担保或直接提供补贴的形式对国有企业提供支持。国家援助和补贴会使国有企业面临预算软约束,从而扭曲其经营行为。另外,如果国企以低于市场水平的利率获得贷款,或享受政府提供的信贷担保,这将降低国企的借贷成本,从而获得竞争优势。对国有企业商业活动的融资支持会对私有部门信贷造成挤出效应。可见,竞争中立虽然是一个简单的概念,却涉及复杂的政策体系,需要不同政府部门相互配合和共同作用才能产生效果。

    除经合组织外,跨太平洋伙伴关系协定(Trans Pacific Partnership Agreement ,TPP)[26]是迄今为止对国企规定最为详细的多边自由贸易协定,其精神实质与竞争中立原则一脉相承。

    TPP有关国有企业一章关于“商业考虑和非歧视性对待”中,规定禁止对国企提高非商业性资助,具体包括:赠款或债务豁免;贷款、担保或其他形式的融资方面获得优惠条件;获得公共服务的条件比市场其他企业优惠等。在国有企业信息透明的条款中,要求TPP成员国政府间交换有关国有企业的全部信息,包括政府所有权和控制政策,以及相关优惠措施等内容。为了落实非歧视政策,TPP要求缔约国设立政府间争端解决机制,跨太平洋伙伴关系协定在对国有企业公平竞争约束方面,包括的范围扩展到国有企业的服务贸易领域和在境外的全部经营活动。

    2017年11月11日,TPP改组为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”,并于2018年12月30日正式生效。CPTPP完整地保留了原有TPP中“政府采购章节”(规定向外国投标人同等开放政府采购合同),以及“国有企业章节”,主要体现在限制成员国政府补贴国有企业以及限制成员国政府干预市场方面的规定,这是“国企条款”首次被纳入国际贸易协议。该条款规定了成员国在国有企业方面应遵守的三个基本原则:非歧视和商业考虑,禁止对国企提供非商业资助;监管者和法庭平等对待所有企业;提高信息透明度。

    另外,《美国-墨西哥-加拿大协定》(The United States-Mexico-Canada Agreement,USMCA,2018年12月2日)中的第32条款(又称“毒丸”条款)规定,“一缔约方与非市场国家签订自由贸易协定将允许其他缔约方在六个月的通知下终止本协定”。[27]“毒丸”条款实际上赋予了华盛顿对加拿大和墨西哥与其他国家签订的自贸协定具有否决权。美国商务部长罗斯表示,美、墨、加协定条款将进一步在与日本、欧盟等其他国家的贸易协定中推广。“毒丸”条款是美国试图削弱中国在全球贸易和产业供应链地位的重要一步。

竞争中立政策在各国(地区)的应用及其面临的挑战

    (一)竞争中立政策在各国(地区)的应用

    竞争中立的适用范围在不同国家有所区别,有的国家建立了全面的竞争中立框架(如澳大利亚、西班牙等),包括适当的执行和实施机制。在这些国家中,竞争中立框架不仅应用于传统的国有企业,还应用于广义上的政府商业活动。有些国家(如丹麦、芬兰、瑞典和英国等)在公共部门参与竞争的领域制定了有针对性的政策,以寻求实现竞争中立的目标。竞争中立原则在不同国家的应用表明,竞争中立在实践中可以通过多种方式实现。

经济合作与发展组织对36个成员国进行的调查显示,公平竞争法是成员国规定国有企业及其他公共单位与私营单位竞争地位的主要法律框架。少数例外国家(如巴西、智利、墨西哥、匈牙利和俄罗斯等)乃通过宪法规定国有企业的竞争地位。[28]在智利,公共机构进行商业活动必须由法律授权且与私营企业遵循同样的法律规则。丹麦和瑞典的竞争法中关于竞争中立的条款适用于一切产品和服务的商业活动。将竞争法平等适用于国有企业和私营企业的国家还包括西班牙、爱沙尼亚、芬兰、希腊、匈牙利、冰岛、韩国、土耳其、墨西哥、以色列、波兰、俄罗斯、斯洛文尼亚、瑞士等。

    根据OECD的调查,多数国家有关竞争中立内容的政策、规则出现在不同的法律法规中。

    经合组织成员国主流的国有企业经营形式有三类。一类是公司制国有企业,国有公司依据特殊法律、公共法、公司法而建立,地方国有公司与中央国有公司的企业形式也存在一定差异。第二类属于“非公司制机构”,多数是与政府部门或独立机构相关的参与商业活动的实体。在西班牙,一些公共实体提供商业化的商品及服务,这些实体通常附属于各部委并提供有关机构内部的服务,如军队住房、空中交通管制等。在瑞典,一些非公司制实体从事商业活动是通过政府机构实施,有些则是通过其他事业单位如大学实施。第三类是以其他形式参与商业活动的公共机构,包括注册的合作社(德国)、公共机构(德国、西班牙)、商业协会(匈牙利)、国家预算资金(俄罗斯)及基金会(西班牙)等。[29]

    经合组织把建立问责机制和提高信息披露的透明度看作是提高国有企业公司治理的两大支柱。[30]提高国有企业信息披露的透明度有助于国家(政府)有效行使所有权职责,对国有企业的业绩进行评估,同时,也有助于公众对国有企业的关注和监督。为此,OECD出台了一系列“国有企业信息披露和透明度政策指南”,旨在帮助各国政府恰当行使国家所有权政策。

    欧盟国家必须遵守《透明度指令》(Transparency of Directive,2009)的要求,实行严格的透明度和信息披露义务,指令规定了会计分离的成本会计准则,明确所有的费用及收入应按照连续性和客观性原则进行合理分配。该指令还要求所有享受国库及拥有特殊经营权的企业(公共或私营)都需根据国际、国家认可的标准进行财务报告。[31]英国、澳大利亚、芬兰、以色列、韩国、西班牙、瑞士、美国、土耳其等国家要求国有企业报告标准高于私营企业。

    西班牙为确保公共资金在商业实体中的合理使用,通过特殊法案对为公共经济利益提供服务的企业提出特别信息披露要求。其采取的监督措施包括,由企业的管理机构进行内部监督,大型国有企业需设内部审计部。由于公共实体也属公共行政单位,所以,由国家审计部门负责其外部审查。议会作为审计报告及外部审计服务的法定接受者,由全体会议及委员会进行监督。

    在确保受到国家补贴和优惠政策的业务活动保持会计单独立账方面,经合组织对其34个成员国的调查显示,超过1/3的国家达到账户分离的要求,还有1/3国家采取具体情况具体对待的方法。[32]在多数情况下,国有企业与私营企业有相同的财务报告标准,并受到内部和外部审计。对涉及公共基金的企业财务报告有更高标准的要求,透明度和公开财务账目是国有企业的法定义务。

    在税收中立方面,大部分从事商业活动的国有企业或其他公共机构都享受与私营企业同等的税收待遇,但在税收待遇上会因国有企业的法人地位不同而有所差异。如果公共团体是政府的一个部门,这些企业就可能免于缴纳直接税和间接税,这种情况在美国、英国、澳大利亚、西班牙等国家都存在。比如在西班牙和英国,国有有限责任公司缴纳与私营企业相同的企业所得税,但是两国