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时评
发达成员在世界贸易组织改革中的议程设置分析
2019-08-17 09:51:00

摘自《当代世界与社会主义》2019年第2期

  发达成员在世界贸易组织改革中的议程设置分析

  刘玮 徐秀军

  当前,世界贸易组织的争端解决、谈判和监督功能面临前所未有的挑战,多边贸易体制走向改革的十字路口。发达成员率先推出各种改革方案和策略,试图主导WTO改革议程。

  一、议程设置的政治经济学

  在国际秩序变动的背景下,各成员试图通过控制WTO改革议程,推动经贸规则朝自身有利的方向重组。本文拟建立一个基于实力结构、利益分配和制度竞争的研究框架,以分析发达成员推动WTO改革议程的策略选择和互动结果。

  (一)实力结构与议程设置

  在议题设置的博弈中,成员间的实力结构往往会决定哪些议题被纳入改革议程。尽管WTO各成员间的实力结构在短期内是相对固定的,但各方可以通过形成议题联盟和加强议题联系等策略增强自身在议程设置中的话语权。除了长期的实力消长,成员还可以通过组建不同的议题联盟实现实力重组。目前,WTO内部围绕不同议题形成了多个相互交织的联盟。此外,成员还可以采取议题联系策略调整议程设置中的实力对比。通过议题联系,成员可将自身在某一领域的优势扩展到其他领域。

  (二)利益分配与议程设置

  议程设置不仅涉及什么议题能进入国际议程、什么议题被排除在外,而且还能决定让哪些议程获得优先关注。不论是议题成为关注焦点还是议题可能引发出新的规则,都将带来利益的重新分配。如何与利益攸关方进行妥协、交易甚至拓展冲突成为议程设置的关键。在议题选择过程中,成员可以采取通过“最大公约数”方法寻求最广泛支持的策略,确立主导议程的先发优势。此外,通过冲突拓展和利益动员吸引足够多的潜在支持者或盟友结成广泛议题联盟也是重要的议题设置策略。

  (三)制度竞争与议程设置

  WTO成员方并不是在“真空”中设置议程,而是要在现有惯例、规则和制度的约束下进行战略互动。首先,成员可积极利用现有制度内的原则、规范、决策程序和规则。其次,成员可通过外部制度平台引入新议题。最后,成员可战略性地利用制度间的竞争机制塑造议程。

  二、发达成员在改革议程设置上的博弈

  为了塑造对自身有利的规则,西方发达成员都希望主导WTO改革议程,采取了各自不同的改革方案和推进策略。

  (一)美国“以退为进”的改革策略

  特朗普试图通过破坏WTO权威的系列做法,将原本已经合法的WTO规则和实践重新摆到谈判桌上,“以退为进”提升自身的议价权力。美国的议题偏好如下:一是优先推动“强化成员履行通报义务”议程;二是强烈要求重新审查发展中国家的身份及特殊与差别待遇;三是要求改革争端解决机制(尤其是越权问题),回到1994年乌拉圭回合所达成的成员共识模式;四是积极支持加强WTO委员会的作用以及以诸边替代多边的方式推进谈判。

  美国采取了多种策略来塑造改革议程。首先,美国积极推动美欧日三方在“非市场导向政策和行为”议题上形成联盟。其次,美国优先推动“补贴通报义务”“特殊与差别待遇”等优势议题并使之可操作化,以争取最广泛的支持。再次,美国积极采取冲突拓展策略,通过将上诉机构任命这一程序性问题成功上升为整个WTO体制的危机,极大地扩大了利益冲突的范围。最后,特朗普政府通过威胁退出WTO以及启动双边贸易协定等制度化策略来设置议程。

  (二)欧盟的现代化改革路线

  欧盟是较早系统地提出WTO改革方案的成员。欧盟的议题偏好如下:一是极力避免争端解决机制陷入瘫痪,但又不愿在争端解决机制的实质性权责问题上向美国作出让步,主张强化上诉机构的独立性;二是提出发展中国家特殊与差别待遇问题;三是支持在WTO改革议程中纳入产业补贴、国有企业及强制技术转让等议题;四是提升WTO常规工作和监督职能的效率。

  欧盟也采取了多样化的互动策略。首先,试图同美国、日本以及中国、印度等建立交叠和广泛的议题联盟。其次,积极采取议题联系增强自身实力。最后,积极采取矛盾拓展策略。欧盟倡议的重新审查特殊与差别待遇议题既拓展了发达成员与发展中大国的冲突,又通过区分对待策略分化瓦解了发展中国家力量,引起发展中国家内部矛盾。

  (三)“中间道路”的改革方案

  2018年10月24日,加拿大、欧盟、日本等发达成员同一些发展中成员在渥太华召开部长级会议(以下简称“13方部长会议”)。

  该文件以比较宽泛和温和的基调提出了一条妥协的中间路线,其议题偏好如下:一是既提出要增强国内措施的透明度和通报义务,又强调要系统评估WTO通报义务并改进技术援助,支持发展中国家能力建设;二是在争端解决机制改革方面积极显示出妥协的诚意,提出在保留争端解决机制基本特征的基础上寻求解决方法;三是在促进贸易规则现代化方面,提出既要重视农业支持和发展等多哈回合议题,也要重视数字贸易、可持续发展、中小微企业、投资和国内规制以及产业补贴、国有企业、强制技术转让等导致的市场扭曲等新议题,从而形成广泛的议题联盟,以争取最广泛支持。

  三、发达成员在重点议题中的立场分析

  目前,发达成员通过激烈的博弈,已经塑造出WTO改革的初步议程。

  (一)争端解决机制问题

  在争端解决机制问题上,发达成员间的分歧非常明显。美国主张重新审议上诉机构的权限和现有做法,回归1994年乌拉圭回合初始的成员共识模式。而欧盟等成员都希望在保留上诉机构及争端解决体系基本特征的基础上,强化上诉机构人员的独立性和公正性。加拿大提出的讨论方案试图作出更多妥协,以敦促美国尽快启动上诉机构任命程序。其中包括将某些争端或议题移出仲裁机制,引入诸如第三方调解等争端解决方式,以及对上诉机构对某些议题的审议施加约束性和非约束性指导。

  但在13方部长会议联合声明中,各方将其改成了要在保留争端解决机制基本特征的基础上寻求解决方法。多方成员提议“即将离任的上诉机构人员的过渡规则”和“为上诉机构人员提供更长任期”均遭到美国反对。

  (二)特殊与差别待遇问题

  美国、欧盟、加拿大等成员提出重新审查特殊与差别待遇,不仅是针对中国、巴西、印度等发展中大国,更是想从根本上改变特殊与差别待遇的性质,从整体上降低对发展中国家规则豁免的承诺。

  欧盟的方案较为激进,主张对已有协议中的特殊与差别待遇启动“毕业”程序,制定详细的路线图并将其纳入贸易政策评估。美国提出了特殊与差别待遇资格的限制性条件:经合组织的成员或已启动加入程序的经济体;G20的成员;世界银行发布的“高收入”经济体;商品贸易(进口和出口)占全球贸易总量的比重不低于0.5%的经济体。

  (三)非市场导向政策和行为问题

  在产业补贴方面,美欧日在三方联合声明中提出将强化以下三方面的规制:一是推动补贴的透明化,在补贴及其影响方面收集更多的信息;二是直接禁止最有害的补贴类型并推广对一些补贴的严重侵害推定规则;三是通过制定新的规则,解决与产能过剩有关的补贴问题。

  在国有企业方面,各方关注的核心问题是“公共机构”的界定和国有企业的“市场扭曲”行为。在强制性技术转让方面,美欧日三方主张在执法和规则制定方面采取强有力措施。特别是在合资要求、外国股权限制、行政审批和许可、许可限制、商业秘密等领域加强对现有规则的执行并加快制定新规则。

  总之,WTO正处于改革的十字路口,并且改革议程设置仍然充满不确定性。随着改革议程的推进,未来可能涌现出不同的议题联盟或领导集团,甚至出现封闭式的成员集团。因此,各方成员在推动WTO改革进程中,坚持多边贸易体制非歧视原则和最惠国待遇规则显得尤为重要。

  中国是多边贸易体制的坚定支持者,也是WTO改革进程中不可或缺的重要利益攸关方。中国政府已经提出WTO改革的“三个基本原则”和“五项主张”,并积极参与到各个层面的对话和磋商过程中。以积极的态度推动多边贸易体制和国内经济体制的相互转型,关系到中国如何在自身与世界关系的变化中寻找新的定位。