《当代亚太》2019年第4期
国际安全竞争必定导向国内军事化？——竞争态势、战略反应与制度调适
肖河
一、安全领域“国际—国内”范式的关切、缺陷及其研究意义
探讨国际竞争对国内制度的影响是一种“逆转的第二意向”研究，强调国际行为可能改变国内结构。其将国内结构作为因变量并不是要否定国内结构塑造国际结构的能力。相反，正是因为重视国内结构对国际环境的影响，才必须深入理解其变迁的国际动因。
大部分研究将国际竞争对国内结构的影响视作单向作用，即推动国家汲取更多资源。在竞争中，如果各国国内结构的发展存在差异，这往往被归因于内在禀赋。由于将国际安全竞争的影响视为同质作用，降低了变量的重要性。这正是现有研究的缺陷所在。
重新审视国际安全竞争与国内结构之间的关系有其政策价值。历史上，不少新兴强国都因此遭遇崛起失败，中国是否会重蹈覆辙同样引人注目。从理论和政策角度来看，审视国际安全竞争是否会推动国内军事化均有其意义。
二、国际安全竞争的分类与国内结构变化的界定
（一）区分国际安全竞争的类型
国际安全竞争并非直接导致军事化，需要以对安全威胁的“恐惧”作为中介。只有当国家对于国际安全威胁切实感到恐惧时，后者才能发挥作用。显然，并非所有的安全竞争都会给国家带来同等程度的恐惧。
在一对安全竞争关系中，互相竞争的国家基于力量对比的差异，可能对竞争产生不同感知，采取不同战略。对力量对比长期变化的感知也会影响国家行为。国家在面对短期和长期的力量对比失衡时会采取不同战略。这样，根据国家对短期和长期力量对比的感知，能够得出一个矩阵。
（二）界定国内结构的军事化
本文主要考察的是作为政权类型的国内结构。军事化则对应着安全、经济和政治权力分配，涉及国家对暴力、商品和政治实践的管理。
在暴力管理领域，广义军事化是军人集团掌握了政治权力；狭义军事化则仅是指军官集团政治权力的提升。在经济管理领域，广义军事化意味着军事部门对经济的干预增强；狭义军事化则意味着军事部门在资源分配中的地位上升。在政治实践管理领域，广义军事化意味着权力中心对整个国家的暴力控制增强；狭义军事化则体现为保守的军事伦理成为主流价值。
军事化强调对权威的服从，以功能性讨论代替合法性讨论。究其实质，军事化国家给予社会的“受保护的协商”更少，公民和社会集团对国家的制约逐渐消失。
三、国际安全竞争与国内结构变化的作用机制
（一）从国际安全竞争到安全战略反应
在“竞争—战略—制度”的逻辑链条中，首先要确定不同态势的国际安全竞争与国家战略反应之间的关系。按照对长期和短期力量对比的认识，感知可分为四类。
第一，短期优势意味着一国拥有比竞争对手更充裕的军事力量。这一方面意味着更强的威慑力，另一方面也意味着更沉重的负担。拥有短期优势的国家倾向于利用现有优势，最大化战略收益。
第二，长期优势意味着一国拥有比竞争对手更强劲的经济潜力。竞争时间越长，其在竞争中就越有利。拥有长期优势的国家倾向于避免短期摊牌，拉开潜力差距。其战略原则是避免反应过度，仅将部分经济能力转化为军事力量。
第三，短期劣势意味着一国的竞争对手拥有更充裕的军事力量。这会鼓励后者发起安全挑战，前者将面临更紧迫的近期风险。此时，一国会将经济潜力尽量转化为足以弥补差距的军事力量。
第四，长期劣势意味着一国的竞争对手拥有更强劲的经济潜力。此时，一国在安全竞争种的地位将被持续削弱。因此，其将以内部动员的方式来增强国内的经济基础。
（二）从安全战略选择到制度调适
本文无法全面考察一国所有的制度调适，而是集中于文官控制上。这是因为能够最有针对性地考察军事化。
文官控制的核心是规制军事部门。其有三方面内涵：(1)政治规制，军事部门是否受到文官部门的控制。(2)政策规制，军事部门在政策制定上的影响。(3)资源分配规制，军事部门在预算分配中的影响。
第一，当一国采取收益最大化的战略时，其原则是利用短期力量优势获取收益。这会导致扩张性的对外政策，军事部门的自主性将会增强。但是由于已经拥有短期优势，国家在资源分配上会偏向维持现状。
第二，当一国采取防止反应过度的战略时，其原则是避免资源的无谓消耗。这会导致收缩性的对外政策，军事部门的自主性将会降低。同时，该战略还会增强财政约束，减少消耗性资源投入。
第三，当一国采取增强实力转化的战略时，其原则是弥补现有力量差距。这会导致扩张性的资源分配政策。军事和相关工业能力的增长会被视为优先目标，其结果将是暴力部门的政治地位和对内干预能力上升。
第四，当一国采取赶超发展的战略时，其原则是弥补长期力量差距。这会导致扩张性的经济扶植，将资源集中于少数关键部门。一些经济和社会部门可能会明显军事化。
择要而言：当一国处于长期劣势时，其在政治层面的军事化将较为显著；当一国处于短期优势时，趋于集中的资源分配会显著抑制军事化；当一国同时处于长期和短期优势时，“去军事化”效应将非常明显。
四、国际安全竞争与制度调适的案例分析
（一）冷战初期美国国家安全机制建构的两种方案
1945～1950年是“冷战美国”的关键塑造期。美国外交的主线是美苏由“伟大同盟”走向激烈对抗。制度调适的主线则是不同政治力量围绕《国家安全法》展开的立法竞争，以及国防部和国家安全委员会的建立与发展。
陆军派的主要诉求是建立一个由文职部长领导的行政部门，统一承担制定军事战略和向总统提供整体国防预算的职责。这一方案因有利于制定高效的国防预算得到了文职部门的欢迎。
与之针锋相对的是海军部门，因为统一的国防部将意味着海军失去独立的预算权。为此，海军派利用1945年后美苏间紧张的外交关系，提出以“为全面战争做全面准备”为原则的《埃伯斯塔特报告》。在政策上试图通过军事部门占多数的国家安全委员会来将军事部门对美国的影响制度化。在政治上，报告试图通过设置国家安全资源委员会让产业界与军事部门更紧密地结合起来。
（二）两种调适方案的战略逻辑
然而，《埃伯斯塔特报告》及其背后的“恐惧逻辑”并未打动整体的美国政治精英。最重要因素在于，美国政治精英认为自身在美苏竞争中拥有巨大的短期和长期优势，没有必要过多消耗资源。
乔治·凯南在该时期清晰地阐述了防止反应过度的战略。由于美国拥有相对于苏联的短期和长期优势，可以毫无顾忌地一边推行扩张性遏制战略，一边在国防开支上精打细算。这是利益最大化和防止反应过度的组合，被称为“精打细算的冒险”。
（三）双重优势战略的制度反映
在1945～1947年中，海军派建立了一个分权的国家军事部门参谋长联席会议，以及体现总体战需要的国家安全委员会和国家安全资源委员会。但是后两者均遭到政府和国会的“无害化”改造。在1947～1949年，杜鲁门对分权的国家军事部门施加严格的预算纪律，并以国务院来主导国家安全委员会，抑制了军方在国家安全事务上的影响。这一双重限制引发了军方的激烈内斗。最终，通过1949年的修正案实现了建立集中的国防部的初衷。这一修正案的通过标志着美国最终建立起针对军事部门的更为严格的文官控制，体现了“精打细算的冒险”在制度层面胜出。
结论：竞争态势感知的塑造
本文提出了一个新的理论框架来解释安全竞争对国内结构的影响，中间变量是决策精英如何感知安全竞争态势。竞争态势的不同感知将引发不同的战略反应，不同的战略反应则会进一步呼唤相应的制度调适。并非所有的高强度的安全竞争都会促进国内制度的军事化，相反，长期和短期优势都能够有效抑制国家的军事化冲动。以此而言，安全竞争本身就存在对国内制度的积极影响，竞争和优势感知的共存能够最大程度地引发这一效应。
不同类型的国际安全竞争会对国内结构产生不同的影响，但是这种影响并不完全由客观现实决定，如何认识客观现实会产生更加重大的影响。国内制度并不存在由国际结构所决定的发展方向，其始终是作为整体的国内政治精英的选择。