北约扩张的进程、动因及可能影响

　　徐秀军

　　第二次世界大战后，世界形成了以美苏两大阵营对峙为特征的冷战格局。为了遏制苏联在欧洲的扩张和加强对欧洲的控制，美国联合加拿大以及英国、法国、意大利等一些西欧国家组建了北大西洋公约组织（简称北约）。该组织于1949年4月正式成立，总部设在比利时首都布鲁塞尔。北约的成立，实现了“马歇尔计划”实施后美国对欧洲的控制从经济领域向军事和政治领域的延伸，标志着西方资本主义军事战略同盟体系的正式形成，并为美国成为全球超级大国提供了重要支撑。为建立政治军事同盟同北约展开对峙，苏联同一些东欧国家于1955年5月成立华沙公约组织（简称华约）。1991年7月1日华约正式解散，苏联也于当年12月正式解体。但是，北约并未因对手苏联的解体而解散。相反，北约开启了面向中东欧国家及苏联加盟共和国的扩员进程，先后完成了多轮扩张，并给欧洲和世界格局带来深远影响。

　　一、北约扩张的历史进程

　　1990年北约宣布冷战结束时，其成员已扩大到16国。为适应冷战结束后的欧洲新形势并加强与东欧国家的关系，北约开始调整其发展战略。1991年11月，在罗马举行的第12次北约首脑会议通过了《联盟的新战略概念》，提出以“威慑”“反应”“战而胜之”三个步骤为核心的“危机反应战略”，并将发展北约与原华约成员之间的关系作为自身使命之一。此次首脑会议还决定建立“北大西洋合作委员会”（以下简称“北合会”），以便更好地开展同中东欧国家之间的合作。1991年12月，“北合会”成立并举行首次外长会议，除北约16个成员国外长外，捷克斯洛伐克、波兰、罗马尼亚、保加利亚及波罗的海三国外长也出席了会议。“北合会”为北约同越来越多中东欧国家合作提供了机制平台，也为北约扩张奠定了基础。

　　1993年克林顿政府上台后，美国提出一项“为和平建立伙伴关系”的倡议，以尽快吸收中东欧国家加入北约。这一倡议得到北约成员国和一些中东欧国家的支持和响应。1994年1月，第13次北约首脑会议批准了“和平伙伴关系”计划。根据这一计划，所有中东欧国家都可在自愿基础上与北约建立和平伙伴关系。此后，一些未加入的国家先后同北约签署了和平伙伴关系协定，从而为这些国家加入北约迈出了实质性步伐。其中，俄罗斯也于1994年6月同北约签署了和平伙伴关系框架文件和《俄罗斯—北约合作议定书》。1994年12月，北约部长理事会冬季会议决定实施扩张计划；1995年9月，北约理事会正式通过《关于北约扩大的研究报告》，明确提出北约扩张的战略方向。为阻止北约扩张，俄罗斯主张将欧洲安全与合作组织扩大为一个统管欧洲安全的泛欧安全体系，还提出由其与北约交叉向中东欧国家提供安全保障。但是，这些提议遭到北约和多数中东欧国家的拒绝，因此也未能阻止北约扩张的步伐。1997年5月，北约16国领导人、北约秘书长、俄罗斯总统在巴黎正式签署《北约与俄罗斯相互关系、合作与安全基础文件》，为北约扩张排除了俄罗斯因素的干扰。一个多月后，北约开启了首轮扩张，并且截至2022年6月，共完成五轮扩张。

　　1997年7月，第14次北约首脑会议正式决定首批接纳波兰、匈牙利、捷克三国加入北约。其后，波兰、匈牙利、捷克三国与北约展开谈判并签署有关协定；1998年，这三个国家和北约16个成员国完成相关法律批准程序；1999年3月，这三个国家正式成为北约成员国；同年4月，第15次北约峰会完成这三个国家的加入仪式，并启动“成员行动计划”，以帮助有意向加入北约的国家完成相关准备工作。2002年11月，第16次北约首脑会议邀请保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚参会并开始加入谈判，由此开启了北约历史上最大规模的一轮扩张。2004年3月，北约接纳七国为正式成员国。第三轮扩张为克罗地亚和阿尔巴尼亚的加入。2008年7月，两国签署了加入协定，并于2009年4月成为北约正式成员国。第四轮扩张为黑山的加入。2009年12月，黑山在重新获得独立约半年后，加入“和平伙伴关系”计划，并在三年后加入成员行动计划。2016年5月，黑山签署了加入协定，并于2017年6月成为北约正式成员国。第五轮扩张为北马其顿的加入。早在2002年北约峰会上，北马其顿就被确定为候选成员国，但因其国名问题加入进程被搁置。直到2020年3月，北马其顿才正式加入北约，并成为该组织的第30个成员国。北约新增加14个成员国后，其覆盖地理范围向东推进了1000多公里。

　　此后，北约仍没有停止继续扩张步伐，并一直酝酿新的扩员计划。即便在乌克兰加入北约问题已引发乌克兰危机的背景下，北约仍在鼓励一些欧洲国家申请加入，并积极回应一些国家加入北约的意愿。2022年5月，芬兰和瑞典决定加入北约并正式提交加入申请。2022年7月，30个北约成员国的代表签署两国加入北约的议定书。同时，北约也加强了同欧洲以外其他地区的联系。在2006年11月第19次北约首脑会议上，美国提出北约与日本、韩国、澳大利亚、新西兰等“具有共同价值观和安全利益”的国家建立“全球伙伴关系”的计划。尽管这一计划未被通过，但北约一直不断深化同亚太等其他地区国家之间的互动关系。

　　二、从美国视角来看北约扩张的主要动因

　　冷战结束后，北约扩张态势一直是国际社会广泛关注的问题。总体来看，北约扩张有着复杂的背景和原因，既有相关各方现实利益的考虑，也受到深层次的历史和政治因素的影响。但是，不可否认的是，美国在其中扮演了重要角色，尤其是克林顿政府，直接推动和策划了北约扩张进程。换言之，如果美国不支持或者反对北约扩张，现实进程则会完全不同。因此，北约扩张首先与美国的战略考量和利益诉求密不可分。从美国视角来看，推动北约扩张进程的因素主要包括以下四个方面：

　　首先，美国将北约作为霸权扩张的工具，通过北约扩张提升战略竞争优势。北约作为冷战的产物并没有因冷战结束而解散，这本身就表明北约的目标并非仅仅在于遏制苏联，而是拥有更加广泛的战略意图。冷战结束后，美国成为全球唯一的超级大国，其霸权利益迅速向全球拓展。作为美国向全球进行霸权扩张的战略工具，北约覆盖范围的增加有利于进一步扩大美国的霸权优势。从这一意义上看，只要美国处于世界霸主地位，并存在霸权利益诉求，北约就不会“过时”。事实上，美国一直是“北约全球化”的推手。2020年11月，在美国的支持下，北约发布《北约2030：团结面对新时代》改革报告，将北约塑造为政治与军事同盟，并将以亚太地区为重点发展“全球伙伴关系”。2022年4月，在比利时首都布鲁塞尔举行的北约外长会议以“全球合作伙伴”为名，首次邀请日本、韩国、澳大利亚、新西兰四个亚太国家外长参会，讨论北约的新战略构想。这也为北约谋求更大范围的扩张埋下伏笔。

　　其次，美国将北约作为控制欧洲的工具，通过北约扩张抢占“后苏联空间”。由于历史和文化等因素，美欧长期保持特殊关系。第二次世界大战结束后，欧洲需要美国帮助进行战后重建，而美国则需要欧洲为其维护世界霸权提供坚定支持。为与苏联展开争夺，加强对欧洲的全面控制成为冷战时期美国的战略目标之一。美国通过“马歇尔计划”加强了对欧洲经济的控制，组建北约使美国对欧洲的控制拓展到军事安全领域。随着苏联解体，美欧同盟关系的竞争性有所上升。一方面，1993年欧盟的正式成立加强了欧洲联合自强的步伐，欧洲成为继苏联之后美国面对的实力最为强大的潜在竞争者；另一方面，1995年瑞典、芬兰、奥地利正式加入欧盟，进一步增强了欧盟的力量，这使美国需要合适的机制实现对欧洲国家的控制来平衡日益壮大的欧盟。控制北约以及推动北约向“后苏联空间”扩张便成为美国最为现实的选择。因此，在欧盟正式接纳瑞典、芬兰、奥地利为新成员后，美国加快了北约扩张进程，以填补苏联在欧洲留下的战略空间，并实现对欧洲更大范围的控制。

　　再次，美国将北约作为遏制竞争对手的工具，通过北约扩张制衡俄罗斯甚至中国。冷战结束后，苏联的威胁已经不存在，美国国内也出现了关于北约存废的讨论。但随着俄罗斯对独立后的原来苏联加盟共和国的干预加大，美国等北约成员国感到欧洲政治与安全仍受到来自俄罗斯的挑战。为此，美国推动北约扩张，既可为新加入中东欧国家提供保护，也能够限制俄罗斯在欧洲的影响。这也是俄罗斯多次表示加入北约意向，北约均未给予积极回应的原因之一。当前，北约更是将俄罗斯定义为首要威胁，出台了一系列针对俄罗斯的威慑措施。除了加强北约成员国的团结和提升北约的作用，还包括继续推进扩张进程。与此同时，为了应对中国的崛起，北约开始寻求利用中国话题来增强其合法性。

　　最后，美国将北约作为制造全球动荡的工具，通过北约扩张攫取霸权利益。北约自称是维护成员国安全的防御性组织，但事实上，北约及其成员国却多次违反国际法和国际关系基本准则，频繁挑起地区矛盾、争端与冲突，肆意对主权国家发动战争，严重破坏世界和地区和平稳定，导致相关国家长期分裂和政局动荡，大量无辜平民丧生和流离失所。北约采取的历次军事行动表明，北约从来不是一个被动的防御组织，而是一个不受国际法制约的进攻性的战争机器。美国借助北约在全球制造动荡，并以此达到维系成员国对自身的依赖以及实现对成员国及其他国家和地区的控制，从而攫取霸权利益。

　　三、北约扩张对世界格局的可能影响

　　北约扩张给地区和世界局势带来了一系列的连锁反应。2022年2月爆发的乌克兰危机更是全面展现了北约扩张的深远影响。随着北约向东扩张乃至向全球扩张的推进，世界格局将会朝着不利于世界和平与发展的方向加速演进，从而增加国际社会不稳定、不确定、不安全因素。尽管难以预见未来北约扩张情景，但从目前北约扩张态势及其对有关国家和地区带来的影响来看，世界格局将会因北约扩张而主要呈现如下特点：

　　一是北约扩张可能会形成冷战思维加速强化的世界格局。虽然冷战已经结束，但承载冷战思维的北约依然存续。正是由于继续奉行冷战思维，北约将世界看作零和博弈的角斗场，将扩张作为谋求战略优势的手段。围绕北约扩张问题，俄罗斯与美国进行了反复博弈，并使两国关系时常呈现冷战时期美苏关系的特征。俄罗斯一直反对扩张，而美国则利用俄罗斯的衰落推动多轮北约扩张，并以此进一步削弱俄罗斯的地位。同时，北约追求冷战时期国家希望维护的自身“绝对安全”，而不顾其他国家的安全。正是这种否认“安全不可分割”原则的安全观，造成了世界的动荡不安。北约以追求“绝对安全”为名，在欧洲大举扩张，不仅没有给欧洲建立安全屏障，反而埋下了俄罗斯和乌克兰冲突的种子。这正是冷战思维破坏世界和平的真实反映。在这种冷战思维持续存在并不断强化的背景下，通过建立平行体系的方式打压对手的做法随之被强化。大国地缘政治对抗也将加剧，不仅在欧洲，还会向印太、欧亚、中东北非等地区蔓延。乌克兰危机让国际社会重新认识到，北约追求绝对安全带来的必然是绝对的不安全以及自身合法性的日益丧失。因此，北约要在国际社会发挥建设性作用，必须遵循现行国际行为准则，摒弃冷战思维和改变以扩大成员国数量为目标的发展方向。

　　二是北约扩张可能会加速形成传统安全压力攀升的世界格局。20世纪，人类经历了两次世界大战，世界各国经济社会发展遭受严重挫折。20世纪80年代以后，和平与发展成为时代的主题，各国人民求和平、谋发展的愿望日益强烈。尽管局部地区仍然战乱频发，相关国家政局动荡，但发展问题更为紧迫，并成为解决一切问题的总钥匙。但是，近年来，美国主导的北约动辄使用武力或以武力相威胁，挥舞霸权主义、强权政治和新干涉主义大棒，为一己之私挑起事端、激化矛盾，肆意推行以邻为壑、损人利己的单边主义政策，国际冲突更加频繁，并且烈度上升。全球军备投入也随之增加，美国军费居高不下。2021年12月，美国总统拜登签署了2022财年国防授权法案，批准7682亿美元的国防开支，较上年约增长了4%，再次创下历史新高。同时，其他很多北约成员国也扩大了军费开支。截至2021年底，有10个北约成员国的军费占GDP比重达到2%。2021年9月，美国还同英国、澳大利亚建立三边安全伙伴关系，同年11月，三国签署《海军核动力信息交换协议》，允许美英向澳大利亚分享包括海军核动力技术在内的机密军事科技，并协助澳大利亚建造八艘核动力潜艇。这一系列措施和行动，使传统安全在国际政治中的地位加速回升。持续的北约扩张加剧了美欧与俄罗斯之间的安全困境，加剧了欧洲地区的大国竞争。乌克兰危机更是将当今世界拖到了第三次世界大战的边缘。如果北约扩张势头不减，未来世界格局将会面临更多冲突，传统安全也将成为主导国际政治的重要内容。

　　三是北约扩张可能会加速形成全球治理碎片化的世界格局。北约扩张直接加剧了欧洲的竞争与分裂。这不仅表现在俄罗斯等欧亚国家与欧洲北约成员国的分裂，也表现在欧洲北约成员国对待扩张问题上的立场分歧以及欧盟成员国与北约成员国之间的分裂。北约扩张引起了欧洲政治安全边界的改变，北约在欧洲地区部署的反导武器系统和常规军事力量，都可能导致欧洲多元力量并存的格局。北约的战略扩张削弱了欧盟对欧洲安全的主导权以及在北约机制中的话语权。这些都将影响欧洲地缘政治格局演进的走向。从全球层次来看，北约不顾以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则持续推进扩张，弱化了全球多边机构和国际规则的权威和效用，从而将世界推向大国加速构建以区域为范围的国际规则。全球政治经济体系随之可能呈现区域化、板块化特征，区域内部与不同区域的国家不断进行分化重组，国际合作与协调难度上升。

　　无论从历史还是现实来看，欧洲大陆都是决定世界和平的关键地区。欧洲曾饱受两次世界大战的摧残，欧洲安全也因此备受关注。尽管欧洲国家加入北约是为了谋求欧洲和平与安全，但从北约成立之日起，美国就一直将北约作为维护自身霸权的军事工具。北约的多轮扩张本质上是美国的霸权扩张，是美国在世界各地制造安全威胁、矛盾冲突以及战争的机器。

　　如今，北约仍在推进扩张进程，使世界越来越偏离和平与安全的轨道，并对未来世界格局的演进带来了深远影响。但是，北约不断扩张也给自身带来了许多问题，成员国之间的矛盾以及尤其是美国与其他成员国之间的矛盾日益增多，成员国凝聚力和一致行动力均有所下降。同时，随着全球相互依存的不断提升，北约成员国对树立新的竞争对手的共同利益基础日益弱化，不断增长的领导责任也使美国日益不堪重负，继续扩张以及推动“北约全球化”的理想与现实之间的鸿沟将逐步加大。

　　（本文发表于《人民论坛》2022年7月下期。注释从略。）