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践行竞争中性原则
2019-04-18 15:49:00

*中国社科院世经政所全球治理研究系列(GGP)

Policy Brief No. 201902

April 17, 2019

本文已发表于《中国金融》2019年第8期

践行竞争中性原则

鲁桐

    李克强总理在2019年国务院政府工作报告中指出: “要大力推进改革开放,加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系,放宽市场准入,加强公正监管,打造法治化、国际化、便利化的营商环境,让各类市场主体更加活跃。”无独有偶,去年10月易刚行长在G30国际银行业会上也表示,将加快改革开放,以竞争中立原则对待国有企业。这些官方表态向国际社会传递了一个重要信息,即中国将把营造公平竞争的市场环境作为下一步深化改革开放的突破口,建立更加完善的社会主义市场经济体系。

    竞争中立(或译竞争中性)是一项调整国内市场秩序的公共政策,旨在维护国有企业和非国有企业之间的公平竞争环境。该政策提出的背景是20世纪70年代以来部分发达国家进行的国企改革,强调国有企业在税收、补贴、债务、监管、市场准入等方面不得享有不公平的优势,从而破坏市场竞争环境。进入21世纪,有两方面的变化促使竞争中立的重要性凸显,一是经过上世纪进行大规模国有企业私有化以后,发达国家开始承认国有企业在经济中的作用,保留一定数量的国有企业;另一方面,来自新兴经济体包括中国在内的国有企业已经成为国际市场有力的竞争对手,他们的市场行为受到国际社会的广泛关注。用竞争中立原则规制国际经济竞争秩序已成为国际制度竞争的焦点。在美欧等发达国家的积极推动下,竞争中立规则国际化出现了加速发展的趋势,并成为美欧维系国际规则主导权的重要举措。

    从核心理念看,竞争中立意味着一种法律和监管制度,在竞争中立框架下,各种企业无论其所有制如何,都面对相同的规则体系和市场环境。从内容上看,经济合作和发展组织(2012)提出了衡量竞争中立的八项标准,涉及四个方面:一是将国有企业进行公司化改造,并进行分类管理;二是对国有企业承担的公共服务义务设置合理的分摊机制,分立财务账户,财政补贴透明化;三是税收、债务、监管、政府采购中立;四是要求政府企业应以其用于商业活动的资产为基础,获得符合市场水平的商业回报率。

    经济合作与发展组织对36个成员国竞争中立的调查表明,经过20多年的实践,除澳大利亚以外,绝大部分国家都没有建立起全面的竞争中立框架,但在不同领域取得了长足的进展(OECD,2012)。尽管经合组织国家从政治和经济两个维度都确认了竞争中立的必要性,但并不意味着实现竞争中立的目标会一帆风顺。竞争中立面临的核心挑战是国家所有制与市场经济能不能兼容或在多大程度上兼容的问题。挑战具体表现在三个方面:第一,如何将国家(政府)的所有权职能和市场监管职能有效分离,并使政府在行使其监管权力时不对市场竞争规则造成损害;第二个挑战是国家如何做一个合格的所有者行使权力;挑战之三是如何明确界定国有企业所承担的公共服务职责和其他特殊职责,评价其成本并以透明的方式运行。

    可见,竞争中立原则和政策主要有三方面的要求:

    第一,国家(政府)如何对其控制的国有企业有效行使其所有权,既不缺位,也不越位。OECD在总结最近10年成员国管理国有企业经验的基础上推出修订版《OECD国有企业公司治理指引》(2015),建议“国家应该作为一个知情的和积极的所有者行事,通过制定所有权政策,确保国有企业的治理具有专业性和有效性,并以透明和问责的方式实施。”国家在公司的法律框架内行使其所有者权利的职责包括:(1)委派代表出席股东大会并行使表决权;(2)建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名,促进董事会多元化和专业化;(3)设定国有企业的受托责任和经营目标,包括财务指标、资本结构目标和风险承受水平,并监督其实施;(4)建立报告制度,允许所有权实体对国有企业的绩效进行定期监督、审计和评估,并对其是否遵守相关公司治理标准进行监督;(5)制定国有企业信息披露政策,规定应当公开披露的信息范围、适当的披露渠道以及确保信息质量的机制;(6)在法律体系和国资权限允许的情况下,与外部审计机构和国家监察机构保持持续对话;(7)确保国有企业董事会成员的薪酬计划有助于公司的长期利益,并能吸引和激励合格的专业人才。(OECD,2011;2012;2015)

    第二,国有企业改善和提高公司治理的要求。首先要精简国有企业的运作形式,将其进行公司化改造。通过制定政府所有权政策,明确国家所有权政策目标及实现目标的手段。政府股东应当允许国有企业拥有完全的经营自主权,以实现既定目标,并且应当克制干预国有企业日常管理的冲动。国有企业应有专业化和独立运作的董事会。国有企业董事会应当积极地在以下几个方面履行职责:(i)在公司的整体目标框架内,制定(批准)、监督、审核公司战略;(ii)制定适当的公司绩效指标,识别重大风险;(iii)不仅针对财务和经营风险,也针对人权、劳动力、环境和税收相关问题,制定有效的风险管理政策和流程,并加以监督;(iv)监督披露和沟通流程,确保财务报告公允地列报国有企业的事务,并公允反映国有企业遭受的风险;(v)评估和监督管理层绩效;及(vi)决定首席执行官的薪酬,并针对核心高管制定有效的继任计划(OECD,2015)。

    第三,国有企业管理和运营透明度的要求。许多国家都成立了国有企业股权管理机构(类似中国的国资委)。所有权实体行使所有权时,应当报告其在行使国家所有权以及在实现有关国家目标过程中的绩效,并向公众及其代表提供量化、可靠的信息,说明其是如何出于国有企业所有者的利益来管理国有企业的。所有权实体应当确保国有企业设立高效、运作良好的专业董事会,国有企业董事会的提名程序应当透明。所有权实体每年向国会(全国人民代表大会)就国有企业的运营状况进行报告的制度,被认为是良好的实践。为确保履行对全体股东的高透明度承诺,国家应当确保对于国有企业需要执行的公共政策目标,应当向非国家股东披露相关重大信息。相关信息应当在投资时向全体股东披露,并且在整个投资过程中持续披露。在企业层面,许多国家认为,考虑到国有企业的特殊性质,应对其制定不低于上市公司的信息披露标准。特别是报告公司的重大财务和非财务信息,以及国家(作为出资人)和公众高度关注的事项,尤其是以公共利益名义从事的活动。为鼓励与利益相关者积极开展合作共赢,国有企业应当确保利益相关者有权及时、定期获取相关、充分、可靠的信息,以便利益相关者行使其权利。

    从上述竞争中立的三方面要求看,总体上是与我国国有企业改革的方向一致的。改革开放40年来,中国选择了一条独特的国企改革道路。党的十四届三中全会确立了建立社会主义市场经济体制的基本框架。建立社会主义市场经济体制,是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标,必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针,进一步转换国有企业经营机制。对国有大中型企业实行规范的公司制改革,按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求建立现代企业制度,推动政企分开和企业转换经营机制。通过不断改革国家所有制,带来企业经营机制的转换,释放了经济活力。

    但国企改革远未完成。2015年8月中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》,为下一步国企改革指明了方向和目标。在公平竞争方面,国有企业一直享受着政府的各种优惠政策,如低利率的信贷融资担保、不透明的政府补贴、廉价的土地和矿产资源租赁、税收返还、市场准入等。这些与竞争中立规则相悖的情况存在,不仅挤压了民营经济的生存和发展,也不利于国有企业自身经营效率的提高,更不利于国有企业参与国际竞争。

    应该看到,我国实行竞争中立的迫切性和紧迫性在增加。一方面,实行竞争中立是深化国企改革,多种所有制经济共同发展,完善社会主义市场经济体系的需要;另一方面,也是中国国际战略发展的需要。在单边主义、保护主义盛行的当下,中国作为全球第一大贸易体的根本利益在于推动全球经济朝着更加开放、平衡、包容、共赢的方向发展。为实现这一目标,中国应构建包括竞争评估、竞争倡导、竞争执法与司法的完整的竞争中立框架和实施机制,推进和完善公平竞争审查制度,在国际经济竞争中,参与和引领双边、多边竞争中立规则的制定与实施。