全球环境与可持续发展形势
作为新千年的开始，2001年在全球环境与可持续发展的进程中写下了一段不平凡的历史。2001年是有气象记录以来第二个高温年，世界范围的气候异常和自然灾害造成严重的经济损失。2001年，图瓦卢宣布全民迁移计划，环境难民问题再次引起国际社会的关注。2001年，国际社会为对付全球气候变化而开展国际合作的努力终见成效，激烈异常的气候变化谈判风云突变。也许是巧合，这一系列的不平凡都与全球气候变化有关，的确留给人们许多思考和回味。当然，人们在思考和回味的同时，总是充满对未来的希望和憧憬。2002年在南非约翰内斯堡召开的世界可持续发展首脑会议就寄托着人们这样的希望，希望这次盛会能在回顾过去10年全球可持续发展进程的同时，迎来又一个全球环境与可持续发展运动的新高潮，希望这次会议达成的政治宣言和实施计划能带给人们一个更美好的地球家园。
历史罕见的世界气候异常
2001年，全球遭受了世界范围的气候异常，气温升高，飓风频繁，暴雨成灾，干旱严重，为历史罕见。
根据世界气象组织发表的新闻公报说，2001年是世界气象组织自1860年有气象记录以来居第二位的高温年，气温略低于1998年。以1961－1990年世界平均气温为标准计算，2001年气温超过平均值0.42℃。在过去的141年间，世界曾出现过23个高温年，其中9个出现在20世纪90年代。尽管1999－2000年，拉尼娜现象使太平洋地区赤道水温下降，但这两年的全球气温仍分别比正常值高出0.29℃和0.26℃。2001年，拉尼娜现象消失，太平洋赤道中部和东部水域温度重新上升，致使全球地表温度明显上扬。除西伯利亚、印度、玻利维亚和瑞典等个别地区气温低于正常值外，全球大部分地区气温偏高。美国、加拿大、英国、德国、丹麦等国的气温普遍升高，日本连续5年气温高于正常值，挪威的气温高出正常值0.3℃-0.5℃。2001年5月份，巴基斯坦部分地区气温竟高达50℃。
2001年，除气温高出正常值之外，异常气候引发的严重自然灾害，造成了严重的经济损失，威胁着数以万计人的生命。在世界的一些地方，飓风、台风、暴雨频繁。仅北大西洋，一年中就出现了15个被命名的飓风和热带风暴，远高于正常年度，且有的风速每小时超过179公里，破坏性极大。在太平洋西北部，2001年发生了28起台风和赤道风暴。英国、法国布列塔尼地区、匈牙利、波兰、澳大利亚、莫桑比克、赞比亚、印尼等地区都因连续暴雨引发水患，造成人员和财产损失。暴雨使莫桑比克和赞比亚200多人丧生，伊朗北部的水灾夺去183条生命，印尼19个县被淹，波兰发生的严重水灾迫使14万人搬迁，阿根廷有320万公顷的农田被淹。几内亚的尼日尔河流域发生10年来最大的水灾，淹没1.7万公顷耕地。阿尔及利亚发生40年来最大的水灾，仅首都阿尔及尔就有数百人死亡。而越南湄公河地区的水患也是史无前例。就在世界一些地方遭受飓风、暴雨侵袭的同时，另一些地方则饱受干旱之苦。在亚洲中部和南部地区，干旱从1998年一直延续到2001年，严重的干旱危害着伊朗、阿富汗和巴基斯坦等广大地区的农业，6000多万人直接受到损失。肯尼亚和非洲之角地区受到持续干旱的威胁，美国西部和西北部及加拿大都遭受旱灾之苦。2001年是加拿大萨斯卡通市100年来最干旱的一年，蒙特利尔市35天中只有1毫米的降水，创下干旱的历史纪录。巴西大部分地区、中国北部、朝鲜半岛和日本都严重缺水。
严重的自然灾害造成巨额的经济损失。据世界最大的再保险公司——德国慕尼黑再保险公司发表的年度评估报告，2001年全球发生暴风雨、洪水和地震等自然灾害的次数为700起，比2000年850起的最高水平有所减少，但仍给受灾国家和地区造成了360亿美元的损失，比2000年高出近20％。全球气候变化加剧导致自然灾害增多，自然灾害造成的损失越来越大，使保险公司和再保险公司不得不面对许多新的风险。
人们总是企盼风调雨顺的年景，但近年来世界范围的气候异常似乎愈演愈烈，水灾、干旱和森林大火仍不时光顾我们的地球家园。据世界气象组织2002年9月3日发表的公报说，2002年全球有80多个国家1700多万人遭受水灾，受灾面积超过800万平方公里，共有3000多人丧生，物质损失逾300亿美元。如：6月中旬，欧洲大部分地区普降暴雨，降水量高达200-500毫米。6-7月份，中国一些地区连降暴雨，为历史罕见。与此同时，旱灾继续困扰全球。如：非洲南部和中部严重缺水，美国有37％的地区遭受严重旱灾。而印度和尼泊尔，则水、旱灾害同时发生。2002年以来，全球各地森林火灾此起彼伏，频频发生。5月，加拿大艾伯塔省有10多处森林发生火灾，10多万公顷森林被烧毁；到8月份，美国亚利桑那、科罗拉多和加利福尼亚等州先后发生森林火灾，面积达70多万公顷；截至7月底，俄罗斯各地有368个地方发生森林火灾，受灾面积达11万多公顷；7月28日，中国内蒙古大兴安岭北部林区发生因雷击火引起的火灾等等。气候异常是全球火灾频发的重要原因，而森林火灾的发生，又使已经很脆弱的地球生态环境进一步恶化。
面临灭顶之灾的小岛国的举国搬迁计划
面对愈演愈烈的全球气候异常，科学家已经有越来越多的科学证据证明它与全球变暖以及人类能源利用、农业和林业生产等经济活动之间的密切联系。2001年4月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）推出了全球数百位科学家、历时5年完成的《第三期气候变化评估报告》，再次肯定了全球变暖的事实，以及人类在燃烧煤炭、石油、天然气等化石燃料过程中排放大量二氧化碳等温室气体是造成全球气候变化的主要原因。根据这份报告的最新结论，自工业革命以来，大气中的CO2浓度约增长了33％，20世纪地表平均温度比上世纪升高了0.4℃－0.8℃。如果人类不采取有效的措施减缓气候变化，到2100年，CO2浓度将由目前的365ppmv上升到550－1000ppmv，全球平均气温大约升高1.4℃－5.8℃，其变化之快是过去一万年所没有的。全球气候系统在短时期内的大幅度变化，可能对自然生态系统造成重大影响，例如干旱和半干旱地区干旱加剧，极地冰雪融化引起海平面上升，厄尔尼诺现象发生频率和强度的增加，以及暴雨、冰雹、洪水等灾害性和极端气候事件影响范围增大等等，这些都将严重威胁到人类社会的生存和发展。
尽管科学家承认全球气候变暖的灾害性后果可能要经过一个很长时期之后才会表现出来，并且存在一定的科学不确定性，但对气候变化影响十分脆弱的一些小岛国已经感到了即将遭受灭顶之灾的现实威胁。太平洋小岛国图瓦卢就是深受其害的国家之一。2001年11月15日，图瓦卢领导人在一份声明中宣布为了躲避因海平面上升带来的灭顶之灾，他们将放弃自己的家园，举国移民新西兰。这一声明使环境难民问题引起了国际社会的关注。
图瓦卢是一个由9个环形小珊瑚岛组成的美丽的太平洋岛屿国家，总面积只有26平方公里，总人口1.1万人，最高海拔不过4.5米。气候变化引起海平面上升对其生存构成了严重威胁。2000年2月18日，大海已经给图瓦卢人民带来过一次可怕的预演。该国大部分地区被海水淹没，首都的机场及部分房屋都泡在了汪洋大海之中。19日下午5时左右，海平面上升至3.2米，整整一天后海潮才缓慢退却。所有低洼地方的房屋全部没顶，许多房屋因海水浸泡而倒塌。在过去10年里，海水已经侵蚀了图瓦卢1%的土地。美国权威的华盛顿地球政策研究所发表的一份报告预言，如果地球环境继续恶化，在50年之内，图瓦卢9个小岛将全部淹没在大海中，这个岛国将在世界地图上永远消失。为了躲避灾祸，图瓦卢政府不得不决定放弃自己的家园，另觅栖身之地。早在2001年7月，该国政府就向全世界发出了“SOS”紧急求救信号，并将目光转向和他们一衣带水且地广人稀的澳大利亚和新西兰。
澳大利亚在气候变化问题上的政策一直追随美国，反对签署《京都议定书》，且霍华德政府对移民问题持强硬立场。面对图瓦卢的移民请求，澳移民部长鲁多克将“环境难民”和正常移民混为一谈，他认为澳大利亚拥有完备的移民政策和移民计划，图瓦卢人民尚不具备移民的条件。尽管他表示如果将来果真有一天图瓦卢被海水吞没，澳大利亚绝不会见死不救，但强调，就目前来看，他们并未面临真正的危险。与政府的政治立场相呼应，2002年3月，澳大利亚一个受政府资助从事太平洋潮汐变化研究的机构“国家潮汐设施”发表一份声明，指责图瓦卢反复强调海平面上升的可怕后果，宣布举国搬迁计划，以及宣称要联合其他小岛国起诉西方国家等一系列动作是在“作秀”。图瓦卢不会被海水吞没，举国搬迁的真实目的是迫于人口、严重的环境污染等压力。该报告称图瓦卢目前生态环境恶化的根本原因在于人口密度过高，滥伐椰子树造成水土流失，以及二战期间大肆开垦和修建机场遗留的环境恶果。报告甚至还质疑IPCC关于海平面在上升的观点。澳大利亚这种冷漠态度自然引起包括图瓦卢、贝劳等小岛国的强烈批评。与此相比，新西兰政府对图瓦卢的困境表现了更多的同情心，表示虽然大规模移民牵扯一系列敏感问题，但新西兰仍决定接纳更多的图瓦卢环境难民。
总的来看，无论图瓦卢的举国搬迁计划是否只是在“作秀”，但它给世界一个重要的警告，这不是不可能发生的事情。全球气候变化的确已经成为一个国际社会必须严肃面对的问题。
绝境逢生的国际气候谈判
就在图瓦卢向国际社会发出紧急求救信号的同时，围绕《联合国气候变化框架公约》下的《京都议定书》的国际气候谈判也进入了最关键的时刻。
2000年，在荷兰海牙召开的第六次缔约方会议（COP6），由于欧盟与美国之间在是否对三个灵活机制的利用加以限制、是否将吸收汇项目作为CDM项目、吸收汇的估算方法、遵约程序的强制性后果等关键问题上存在难以弥合的严重分歧，会议无果而终，致使议定书的前途蒙上浓重的阴影。200１年3月，美国出于推行其全球战略的考虑和在国内利益集团的强大压力下，以经济成本过高、发展中国家未承担减排义务以及科学的不确定性为由，不顾国际社会的强烈反对，宣布将不批准《京都议定书》，国际社会经过十几年艰苦谈判的成果眼看付之东流。
为了挽救议定书的前途，200１年7月在德国波恩召开COP6续会，在美国退出，议定书濒临破产的不利情况下，经过国际社会的艰苦努力和缔约方之间的妥协，最终达成了框架性的《波恩政治协议》。2001年10月29日－11月9日在摩洛哥召开的COP7，在《波恩政治协议》的基础上，继续就落实协议涉及的清洁发展机制（CDM）、土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）、资金机制、能力建设、技术开发与转让、遵约机制及其他相关议题展开谈判，最终就一系列相关议题达成了一揽子协议，即《马拉喀什协定》，为促成议定书早日生效扫清了障碍。当然，为达到这一目标，争取俄罗斯、日本等排放大国的支持，欧盟和代表广大发展中国家的“77国集团加中国”向伞型国家集团做出了巨大让步。例如，在有关碳吸收汇的LULUCF议题上，俄罗斯提出修改意见，要求缔约方大会重新考虑各缔约方碳汇使用上限，并将其相关碳汇使用上限由17.63MtC（百万吨碳）提高到33MtC。据此，其他附件I国家也可能要求对本国森林管理所取得的碳汇进行重新计算。大量使用碳汇抵消其温室气体排放，而非采取实质性的减排措施，必将使《京都议定书》的环境效益大打折扣。尽管这一结果不免令环境主义者失望，但就其法律地位看，《马拉喀什协议》仍不失为国际气候谈判进程中又一座重要的里程碑。
马拉喀什会议之后，在欧盟的外交努力和国际环保组织的强烈呼吁下，许多国家纷纷准备或启动批准京都议定书的法律程序，以推动议定书尽早在2002年批准生效。国际社会之所以特别看重2002年这一标志性的年份，是因为2002年是里约会议10周年，也是气候公约签署10周年，《京都议定书》签署5周年。2002年9月第一次可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡召开。选择这一有特殊纪念意义的年份，一方面可以扩大气候变化公约在国际上的影响；另一方面，考虑到减排政策和技术措施发挥作用需要一定的时间，恐怕这也是议定书规定义务能够得到切实履行的最后机会了。然而，就目前状况来看，历经十几年艰苦谈判来之不易的《京都议定书》能否正式生效，仍存在一定的变数。
根据议定书规定，议定书的生效必须达到两个条件，一是55个缔约方批准。由于议定书获得非附件Ｉ国家的广泛支持，满足这一条件显然不存在问题；二是批准的附件I国家的排放量达到1990年附件I国家总排放量的55％。截至2002年9月17日，共有94个国家签署议定书，84个国家批准／接受／同意或通过了议定书，其中附件Ｉ国家25个，包括欧盟15个成员国、日本等，其排放量之和占1990年附件Ｉ国家总排放量的37.1％。距离京都议定书生效的55％的标准还有较大差距。
欧盟一直是国际气候谈判进程的主要推动力量，占附件I国家1990年总排放量的24.2%，欧盟15个成员国已陆续批准了议定书。美国作为世界第一排放大国，握有总排放量36.1％的份额。在宣布退出议定书后，美国不顾国际社会的强大压力仍坚持强硬立场，并于2002年2月14日提出了自己的气候变化新政策，宣布将通过企业自愿实施的方式，到2012年将单位GDP温室气体排放的强度降低18％。对此，国际社会普遍批评该计划令人失望。因为根据美国的历史发展趋势，这一目标至多是过去20年发展的自然延续，美国的排放量很有可能继续增加。美国的退出对议定书的前途造成了极大的负面影响。伞型国家集团中的加拿大、澳大利亚等国在气候变化问题的立场上一贯积极追随美国，此时纷纷站到美国一边。因而处于中间观望状态的排放大国俄罗斯和日本（分别占总排放量的17.4％和8.5％）就成为决定议定书最终命运的关键所在。日本对待议定书的态度一度充满矛盾和犹豫。一方面，日本以节能型经济著称，减排成本相对较高。原寄希望于新建大型核电站，但核泄漏事故的发生引发国内强大的反核压力，因而对完成减排目标缺乏信心；另一方面，日本作为京都议定书签署的东道国，从增强其政治影响力方面考虑不希望议定书半途而废。最终，日本经过反复权衡作出了批准议定书的决定。目前，俄罗斯成为决定天平倾斜方向的最后一个重要砝码。令人可喜的是，就在刚刚结束的南非约翰内斯堡世界可持续发展首脑峰会上，中国等一批国家宣布了批准议定书的决定，显示了国际社会通过合作对付全球气候变化的决心和勇气。俄罗斯也承诺将在不远的将来启动批准议定书的进程。
绝境逢生的《京都议定书》最终命运如何，世人将拭目以待。但无论如何，它都将对未来国际气候谈判进程，乃至世界经济和国际政治关系产生重要的影响，并因此载入国际环境保护史册。
举世瞩目的世界可持续发展首脑会议
2002年8月26日-9月4日，第一次世界可持续发展首脑会议在南非约翰内斯堡召开。本次首脑会议旨在全面回顾里约会议后10年全球可持续发展状况，并为未来继续推进全球可持续发展制定行动纲领。共有来自191个国家的政府代表以及政府间和非政府组织、私营企业、民间社团和学术研究群体的代表超过两万人出席了此次盛会。共有82位国家元首或政府首脑，30个国家的副总统和副首相和74位部长代表各自的国家作大会发言，许多政府间和非政府组织、企业社团的代表也纷纷与会发言。会议期间，政府代表团与非政府部门就具体议题举办了7次伙伴关系会议，举办了4轮高级别圆桌会议。最终，各国政府代表通过艰苦谈判通过了可持续发展《实施计划》，并发表了《约翰内斯堡可持续发展宣言》。
本次会议的一个创新是政府代表团与非政府部门间就建立广泛的合作“伙伴关系”展开的一系列的对话。任何国际协定的达成都要经过艰苦而漫长的政府间谈判，进行讨价还价并达成妥协。但国际协定落实到行动时，很可能成为空中楼阁而被束之高阁。而在政府与非政治实体（企业和非政府部门）之间，只要有合作的愿望并能带来共赢，就有可能省去繁杂的政治程序而形成伙伴关系，从而更好地将合作意愿付诸实践。基于这一认识，2002年5月，联合国秘书长安南提出了“WEHAB”（即水－能源－健康－农业－生物多样性）动议，希望能在政府、私营部门、非政府组织和研究团体之间建立一种广泛的合作伙伴关系。此后，联合国有关机构组成了WEHAB工作组，分别就水与卫生、能源、健康与环境、农业和生物多样性与生态系统管理5个专题，准备了行动框架。除此5个专题外，还增加了“交叉性议题”和“区域性实施”两个内容。所有的专题均围绕贫困、健康、发展、环境保护、能力建设、贸易、援助、公平等内容，从不同的视角，寻求可持续发展。本次会议期间，共就这些WEHAB问题分专题举办了7次大会，在有政府首脑参加的高级别圆桌会议上也开展了讨论，并在协议文件《实施计划》中得到了认可。
按WEHAB工作组所设计的行动框架，合作伙伴关系可以经过以下6个步骤，付之实施。包括：①主要的伙伴方提出动议，对话蹉商；②目标界定；③落实资源；④贯彻实施；⑤效果检查；⑥拓展伙伴关系。尤其需要指出的是，这种合作伙伴关系是一种参与式的、互动性的合作。在公共资源紧缺的情况下，调动各方力量，形成广泛参与的格局，对政府推动的可持续发展行动，不仅仅是一种补充，更是一种动力。
此次首脑会议最终通过的可持续发展《实施计划》是会议主要成果。为达成这一协议的谈判漫长而艰苦。实际上，从第2次筹备会议开始，各国政府就着手这一协议的谈判，直到第4次筹备会形成的协议初稿，尚遗留许多问题有待谈判解决。在约翰内斯堡的谈判中，除了主谈判会场外，还成立了“实施手段”和“制度构架”两个专题组。最终该协议直到9月4日会议闭幕前才达成。
《实施计划》共分10部分，包括引论、消除贫困、改变不可持续的消费和生产模式、保护并管理经济与社会发展的自然资源基础、全球化世界中的可持续发展、健康与可持续发展、小岛国的可持续发展、非洲的可续续发展、实施手段，以及可持续发展的制度构架，全文共54页。
相对于里约会议达成《21世纪议程》，该计划的一个最大的特点是聚焦于社会和发展议程，尤其是消除贫困，卫生和健康问题。资源与环境保护也受到一定关注，包括恢复海洋渔业资源存量、防治化学污染、防止荒漠化等。关于生物多样性利用的收益分享和发展援助，也有一定进展。该计划另一个突出特点是给出了明确的目标和时间表。例如，关于消除贫困，《实施计划》现定，到2015年将世界上人均收入低于1美元的人口（目前有12亿）削减一半；将饥饿人口（目前有8亿）削减一半；将没有安全饮用水的人口（目前有10亿）削减一半；在教育、卫生、爱滋病、城市贫民等方面也都给出了相应目标。但有些目标也只是方向性的，例如，到2010年减少生物多样性消失；到2015年恢复海洋渔业的最大可持续产量；到2010年改善发展中国家获得替代臭氧消耗物质的条件等。另外，值得一提的是，该《实施计划》融入了1992年以来的一些新内容。例如：全球化问题、制度化问题等，在1992年的《21世纪议程》中基本没有或涉及不多，这次在《实施计划》中都单辟一章，展开专门的讨论。又如对贫困问题的认识，10年前单纯强调收入，此次在《实施计划》中将贫困的方方面面具体化了。
《约翰内斯堡可持续发展宣言》是此次峰会的另一个重要成果。由于这是一份政治宣言，表达的只是一种政治意愿，因此原则性强，内容较为空泛，所列条款一般不具有法律约束意义，因而并不是国际谈判的重点。尽管各国政府代表对宣言的初稿也提出不少修改意见，但由于各国政府代表多将精力集中到《实施计划》紧张激烈的谈判中，所以最后文本的修改和定稿主要交由会议主办国南非政府处置。
宣言共分6部分，32段文字。第一部分“从我们的起源到未来”，确认可持续发展的承诺，承认我们相互之间、对地球、对未来的责任，特别明确地提出了可持续发展的三大支柱：经济发展、社会发展和环境保护。它们相互依赖、互为强化。第二部分“从斯德哥尔摩到里约热内卢到约翰内斯堡”，概述了可持续发展30年的漫长历程。第三部分列举了“我们所面临的挑战”，包括贫困、贫富鸿沟、环境恶化、全球化以及制度的不完善等。第四部分是对“可持续发展的承诺”，均来自于《实施计划》，此处特别强调了官方发展援助、非洲发展、最贫穷国家和小岛国的发展需求、伙伴关系和人权。第五部分强调了“多边主义”，但这在《实施计划》中似乎不是重点。可能意在强调国际合作，对美国近年来奉行单边主义提出的一种批评。最后一部分的标题采用高级别圆桌会议的主题：“促使可持续发展的实现”，要求“确保我们可持续发展的共同希望得以实现”。
作为一份政治宣言，它的意义在于政治含义。不仅仅是对《实施计划》的一种信念支持，更重要的是一种强化，而且对没有经过政府间谈判而达成的可持续发展的合作伙伴关系也是一种政治认可。
纵观世界可持续发展首脑会议取得的成果，应该说在某种意义上，是对人们企盼未来全球可持续发展的美好愿望的一种承诺，而且均着眼于行动。经过谈判达成的《实施计划》有目标、有时间表，尽管有许多尚未明确，但重在实施。政府与非政府部门之间通过对话建立的合作伙伴关系，虽然未经正式谈判，但应该说是一个有利于实施行动的创新。上述两类成果，已经构成一个新的可持续发展的制度框架，必将对未来全球的可持续发展的实践起到重要的推动作用。
在新千年的开始，全球环境与可持续发展领域还有许多值得记录的和应该关注的。例如：2001年11月14日，世界贸易组织多哈会议达成新一轮贸易谈判协议宣言，环境保护列入谈判议题。这警示着发展中国家，尤其是刚刚加入WTO的中国，绿色壁垒的严峻挑战已经成为一场“没有硝烟的战争”，没有“绿色通行证”，就不可能在国际经济的激烈竞争中立于不败之地；2001年5月，122个国家的环境高官在瑞典斯德哥尔摩签署了《关于某些持久性有机污染物（POPs）的斯德哥尔摩公约》，滴滴涕、多氯联苯等12种有机污染物将在世界范围内被禁止或限制使用；2001年4月16日，60多个国家的铝党组织在澳大利亚堪培拉宣布筹划成立世界环境组织，作为与世界贸易组织相对应的力量；2001年6月5日，在意大利的都灵一项预计耗时4年，耗资2100万美元，由大约1500名科学家、专家和非政府组织的代表参加的“新千年生态系统评估”活动正式拉开序幕。正如联合国秘书长安南在声明中所说：“这场世界范围的科学评估活动将用绘图形式说明地球的健康状况，从而填补我们保护地球所必须具备的知识领域的重要差距。”
总之，正如2001年“世界环境日”主题“世间万物，生命之网”传递出的一种理念，地球是一个相互依存的复杂的生态系统，如同“生命的因特网”将地球人的生存与未来紧密联系在一起。只有保护好自然环境，才能使地球生态系统得以和谐发展，为人类带来更大的福利。人类社会有着这样一种理念的支撑，全球环境保护与可持续发展运动无论多么艰难坎坷，都将冲破一切阻力，走向更美好的明天。
（中国社会科学院世经政所 陈迎）